Titre 4 -
Prévention dans le secteur public

320. Plan. Le secteur public est le berceau historique de la lutte contre la corruption, précisément en raison des pouvoirs dérogatoires (prérogatives de puissance publique) dont disposent ses agents. La corruption privée, comme nous l’avons vu, n’a été considérée que bien plus tard, et très tardivement au Luxembourg (→ 240). Les textes internationaux et européens mettent l’accent sur la prévention dans le secteur public.

La prévention de la corruption dans le secteur public s’articule autour de quelques piliers : la formation des agents à repérer les risques, la sensibilisation aux enjeux d’intégrité, et la mise en place et le suivi de règles de déontologie. Ce sont ces principes que l’on retrouve, sous des formes ajustées à chaque fonction, dans les chapitres consacrés aux députés, aux membres du Gouvernement et aux magistrats. D’autres aspects peuvent être importants comme par exemple une rémunération adéquate des agents publics. La Convention de Mérida invite chaque État partie à adopter des systèmes de recrutement, de rémunération et de promotion des agents publics fondés sur le mérite, l’équité et la transparence¹, l’idée sous-jacente étant qu’un agent correctement rémunéré est moins vulnérable aux sollicitations extérieures et n’a pas à chercher, dans la corruption, un complément de revenu. Au Luxembourg, la rémunération des agents de l’État est élevée, que ce soit dans la comparaison avec les pays voisins ou avec le secteur privé. Il faut aussi développer une culture du service public : la fonction publique est au service de l’administré et non un pouvoir que l’on peut monnayer.

Hélas, le Luxembourg a rarement pris l’initiative de réformes spontanées dans ces domaines. Ce sont, de manière récurrente, les pressions et recommandations du GRECO (→ 58) qui ont précédé et souvent directement provoqué les avancées les plus significatives. Ce constat illustre l’utilité de ce mécanisme de suivi international : sans lui, plusieurs des dispositifs présentés dans cet ouvrage n’existeraient probablement pas.

Ces principes doivent être déclinés pour chacun des trois pouvoirs de l’État - les députés (chapitre 1^er), les membres du Gouvernement (chapitre 2) et du Conseil d’Etat (chapitre 4) et les magistrats (chapitre 3) - puis, sur le plan local, à l’égard des élus communaux (chapitre 5), avant de s’étendre plus largement à l’ensemble des fonctionnaires de l’État et des communes (chapitre 6), avec des spécificités propres à la Police grand-ducale. Enfin, nous aborderons encore le financement des partis politiques (chapitre 7).

321. Une frontière privé-public moins claire qu’il n’y paraît. Notre ouvrage contient un titre entier dédié à la prévention et à la lutte contre la corruption dans le secteur privé (→ 400). Nombreux des principes y détaillés peuvent aussi présenter un intérêt pour le secteur public, ce d’autant plus que les frontières entre les deux ‘secteurs’ ne sont pas étanches. Ainsi par exemple, les établissements publics peuvent également y trouver des sources inspirantes. Il reste cependant qu’il faut adapter les règles en fonction de chaque statut spécifique. En effet, tout est fonction de plusieurs critères, de sorte qu’une approche individualisée, entité par entité, s’impose : (a) un premier critère peut être la forme juridique (administration, établissement public, joint venture), faisant en sorte que certaines règles du secteur public sont applicables ou non ; (b) un second critère est celui de l’activité : une entité privée peut être investie d’une mission de service public et avoir des obligations et contraintes spécifiques ; (c) un troisième critère est celui du statut du personnel, selon qu’ils sont fonctionnaires (ou assimilés) ou soumis au code du travail, ce qui change substantiellement la marge de manœuvre de l’employeur (chef d’administration), par exemple sur les possibilités d’imposer un règlement intérieur ou d’engager des actions disciplinaires. En réalité, notre subdivision de chapitre entre « public » et « privé » peut paraître artificielle. Ainsi, dans ce titre, nous abordons le régime spécifique dédié au « noyau dur » du secteur public, mais bon nombre d’entités publiques pourront aussi mettre en application les démarches conseillées dans le titre subséquent – pour faire plus que le strict nécessaire.

Il est vrai que la prévention de la corruption dans le secteur public s’articule traditionnellement autour de règles légales, réglementaires et déontologiques imposées aux administrations et organismes publics. Rien n’interdit toutefois aux acteurs publics d’aller au-delà de ce socle en mettant en œuvre des mesures spécifiques de prévention et de promotion de l’intégrité. Ainsi, un établissement public peut adopter une charte de probité ou un code de conduite ; une commune peut instaurer une cartographie des risques ou des mécanismes de contrôle renforcés. Sous réserve des spécificités du droit public, les bonnes pratiques que nous développerons à propos du secteur privé (→ 410) peuvent utilement servir de source d’inspiration. À cet égard, l’expérience française est éclairante : les recommandations de l’Agence française anticorruption (AFA) comportent un volet spécifiquement destiné aux acteurs publics et reposent, dans leurs grandes lignes, sur des principes largement comparables à ceux applicables aux entreprises privées.

Nos recherches n’ont cependant pas relevé de nombreux cas d’application. On peut citer la charte adoptée par la police grand-ducale (→ 385) ou encore le « Code of Conduct » de l’Université du Luxembourg (voir encadré). La ville de Dudelange est en train de préparer un règlement interne². On peut encore mentionner l’existence d’une fine base légale obligeant les autorités publiques à prendre des mesures préventives contre la corruption en matière d’attribution de concessions (→ 704).

322. Trois pouvoirs, trois régimes. La prévention de la corruption n’est pas uniforme pour l’ensemble des personnes exerçant une fonction publique : elle doit tenir compte de la nature propre du pouvoir exercé (exécutif, judiciaire ou législatif), et du type de décision auquel ce pouvoir donne prise, car c’est cette nature qui détermine la forme concrète que peut y prendre une influence indue.

Le risque de corruption auquel s’exposent les membres du Gouvernement et les fonctionnaires, tient pour l’essentiel à leur pouvoir de décision dans des cas individuels : délivrance d’une autorisation, attribution d’un marché public, octroi d’un agrément, nomination à un poste : autant d’actes qui peuvent être « achetés » par une personne physique ou une entreprise déterminée cherchant un avantage précis et identifiable.

Le magistrat se situe dans une logique voisine : il tranche lui aussi des cas individuels, mais le fait dans le cadre d’une indépendance statutaire et d’une procédure contradictoire qui l’exposent moins à l’influence de groupements structurés qu’à la tentation, ponctuelle, d’une partie ou d’un tiers au litige cherchant à obtenir une décision favorable dans une affaire déterminée.

Le député, en revanche, n’a pas vocation à trancher des cas individuels ; les lois qu’il vote sont par nature générales et orientent les choix politiques et budgétaires. Le risque de corruption parlementaire ne se présente donc que rarement sous la forme classique du pot-de-vin échangé contre une décision administrative favorable. Il prend plutôt la forme d’une tentative d’influence sur le contenu même des lois et des orientations politiques : obtenir l’insertion ou la suppression d’une disposition, orienter un rapport de commission, retarder ou accélérer l’examen d’un texte, façonner une réglementation dans un sens favorable à une catégorie d’intérêts.

Cette différence de nature explique la différence des règles mises en place pour surveiller la déontologie et prévenir les conflits d’intérêts selon le pouvoir considéré : gestion du conflit d’intérêts au cas par cas et encadrement strict des décisions individuelles pour le Gouvernement et l’administration ; garanties d’indépendance statutaire et mécanismes de récusation pour les magistrats ; transparence des relations avec les groupements d’intérêts organisés et des sources de revenus pour les députés.

323. La forme de la norme. La forme juridique du support normatif pour chacun des trois pouvoir suit la logique de la séparation des pouvoirs. Le Gouvernement s’est doté de son propre code de déontologie par un règlement grand-ducal qu’il a le pouvoir d’édicter et de modifier. Pour la Chambre des Députés, en vertu de son autonomie institutionnelle à l’égard de l’exécutif, toute intervention de l’exécutif est exclu: le Code de conduite des députés prend ainsi la forme d’une annexe à son propre règlement d’ordre intérieur.

Lors de la réforme du Conseil d’Etat, la question s’est posée si la forme du règlement grand-ducal était à maintenir. Le projet initial de réforme du Conseil d’Etat en 2015 prévoyait une compétence autonome pour arrêter ses règles de fonctionnement internes⁵, afin d’éviter toute « tutelle de l’exécutif »⁶. C’est cependant le Conseil d’Etat lui-même qui a dû insister pour qu’un règlement grand-ducal intervienne afin de s’assurer de leur opposabilité, puisque la Constitution ne dote le Conseil d’aucun pouvoir réglementaire⁷.

La même question s’est posée pour la magistrature⁸, qui ne dispose statutairement d’aucun pouvoir normatif propre : ni la Constitution ni la loi n’attribuent au Conseil national de la justice (CNJ) la faculté d’édicter lui-même une norme obligatoire. Le législateur a donc retenu un mécanisme dual : les règles déontologiques des magistrats sont matériellement élaborées par le CNJ, organe indépendant majoritairement composé de magistrats, mais leur force obligatoire ne procède que de leur consécration par un règlement grand-ducal.

On notera cependant la différence que les règles déontologiques des conseillers d’Etat sont « approuvées »⁹ ; celles des magistrats sont « déclarées obligatoires »¹⁰.

324. Incompatibilités. La prévention des conflits d’intérêts passe également, en amont, par des régimes d’incompatibilités qui interdisent le cumul de certaines fonctions ou activités avec l’exercice d’un pouvoir public. Nous ne pouvons traiter de tous ces éléments dans ces lignes. Pour les magistrats, les incompatibilités résultent de la Constitution et de la loi sur l’organisation de la justice et excluent notamment le cumul avec un mandat parlementaire, une activité commerciale ou une autre profession. Pour les membres du Gouvernement, le régime combine des incompatibilités constitutionnelles et des règles propres au statut ministériel, qui interdisent en particulier l’exercice de toute autre activité professionnelle ou mandat électif parallèle. Pour les députés, la Constitution (article 54) exclut du mandat parlementaire certaines fonctions jugées inconciliables avec l’indépendance du député, telles que celles de membre du Gouvernement, de magistrat du parquet ou de certaines fonctions publiques comptables ou militaires ; la loi électorale modifiée étend ce dispositif à la généralité des fonctionnaires, employés ou agents publics rémunérés par l’État, les communes ou certains établissements publics, qui doivent choisir entre leur emploi et le mandat.

325 à 329. Réservés.

330. Le député, exposé à la corruption ? Le député tire sa légitimité du suffrage direct ; cette élection directe fonde un mandat que la Constitution qualifie de représentatif de la nation tout entière, et non des seuls électeurs de la circonscription. Selon l’article 64 al. 2 de la Constitution, « Les députés votent sans en référer à leurs commettants et ne peuvent avoir en vue que l’intérêt général ».

Ce statut confère au député une irresponsabilité politique directe à l’égard de tout mandant particulier : il ne rend de comptes qu’à l’électorat dans son ensemble, lors du scrutin suivant, et non à un supérieur hiérarchique ou une autorité de tutelle susceptible de contrôler au jour le jour l’exercice de ses fonctions. Cette autonomie du mandat réduit d’autant les mécanismes de contrôle hiérarchique interne qui, dans l’administration ou au sein de l’exécutif, peuvent détecter ou prévenir une influence indue.

Comme nous l’avons déjà souligné, le rôle du député n’est pas de trancher des cas individuels : les lois sont par nature générales et orientent les choix politiques. Aussi le risque de corruption parlementaire prend-il rarement la forme classique d’un pot-de-vin échangé contre une décision favorable. Il se manifeste plutôt par des tentatives d’influencer le contenu des lois : faire insérer ou supprimer une disposition, orienter un rapport de commission, accélérer ou retarder l’examen d’un texte, ou façonner une réglementation au profit d’intérêts particuliers.

Ce sont ainsi des groupements (fédérations professionnelles, chambres patronales, syndicats, associations sectorielles, …) qui ont, bien davantage qu’un individu ou une entreprise isolée, un intérêt permanent et un intérêt à investir des ressources dans l’influence de l’élaboration des lois.

Il y a peu de cas particulièrement marquant au Luxembourg, mais il suffit de rappeler les affaires ayant ébranlé le parlement européen pour illustrer le risque de corruption. Ainsi notamment dans le « Qatargate » (2022), plusieurs eurodéputés étaient soupçonnés d’avoir reçu des sommes d’argent et des cadeaux de la part d’États tiers (le Qatar et le Maroc) en échange d’interventions destinées à influencer les positions et les votes du Parlement européen sur des dossiers les concernant (p.ex. libéralisation des visas). Cette affaire a conduit le Parlement européen à réviser en profondeur son propre code de conduite et ses règles de transparence relatives aux contacts avec les représentants d’intérêts de pays tiers. D’autres épisodes, tels que le scandale “cash-for-amendments” de 2011, les allégations d’ingérence russe liées à Voice of Europe en 2024 ou l’enquête Huawei ouverte en 2025, montrent que le risque n’est pas isolé.

331. Intérêt général et transparence. Rappelons que le député est une personne « investie d’un mandat électif public » et de la sorte, à l’évidence, soumise aux infractions en matière de corruption publique et des infractions assimilées. Suivant la Constitution: « Les députés (…) ne peuvent avoir en vue que l’intérêt général. ». La notion d’intérêt général ainsi visée est, par nature, très large et indéterminée. Ce qui relève ou non de l’intérêt général constitue précisément l’objet même du débat politique et démocratique : c’est bien parce que les formations politiques divergent sur le contenu concret de cet intérêt général que le pluralisme des partis et la contradiction parlementaire ont un sens. L’article 62 de la Constitution ne prétend pas arbitrer ce débat de fond ; mais il trace une frontière entre la poursuite (même contestable) d’une conception de l’intérêt général, de la poursuite d’un intérêt personnel ou privé, qui ne doit à aucun moment guider le sens de son vote ou de son intervention. Inutile naturellement de préciser à quel point il est facile de cacher un intérêt individuel ou privé derrière des arguments d’intérêt général.

Avant même l’intervention d’un dispositif déontologique spécifique, la publicité de l’action du parlementaire est un mécanisme de contrôle (notamment par le public et la presse ; voir aussi → 81). Les séances de la Chambre sont publiques, sauf décision contraire prise à la majorité des membres du Parlement. Le vote sur l’ensemble des lois est toujours nominal, et le vote de chaque député figure au procès-verbal. Ce principe de publicité s’étend aux commissions parlementaires ; l’enregistrement audio ou audiovisuel des réunions de commission est la règle. Cette publicité s’est trouvée considérablement renforcée par une décision de la Conférence des Présidents de 2024 (en phase test dans un premier temps) de retransmettre en direct, en streaming, les travaux des commissions parlementaires. A cela s’ajoute la publicité de la documentation parlementaire elle-même (dépôts, rapports de commission, avis du Conseil d’État, comptes rendus).

Ces mécanismes de publicité sont essentiels à la transparence, et donc à la prévention de la corruption des députés Mais ils ne sont pas suffisants. La publicité ne révèle que ce qui se dit et se vote dans l’enceinte parlementaire ; elle ne documente ni les intérêts financiers sous-jacents d’un député, ni les contacts informels avec des représentants d’intérêts en amont du débat public, ni les avantages qui auraient pu être sollicités ou acceptés en marge du processus législatif proprement dit. C’est ce qui a amené la Chambre à s’imposer son propre code de conduite.

332. Adoption d’un code de conduite. En vue de l’adoption d’un code de conduite, une proposition de modification du Règlement de la Chambre a été déposé et adopté en 2014 par le député Alex Bodry. Suivant le rapport, « Les travaux menés ont permis de tenir compte, du moins en partie, de certaines critiques et sugges­tions faites par le GRECO par rapport à la version initiale du projet du code de conduite. Le texte proposé répond aux yeux de la commission aux critères modernes de transparence et de lutte préventive contre la corruption dans une démocratie parlementaire »¹¹. Le code de la conduite du Parlement européen a servi de source d’inspiration.

Cette initiative s’inscrivait ainsi dans la ligne du 4e cycle d’évaluation du GRECO qui avait recommandé au Luxembourg d’adopter de telles règles déontologiques. Le rapport de conformité de 2015 s’est félicité de cette adoption rapide tout en relevant plusieurs insuffisances substantielles (l’absence de texte d’application détaillé, le maintien d’un système de tranches de revenus peu précis, l’absence d’extension aux proches, et un encadrement encore minimaliste des contacts avec les groupes d’intérêts), insuffisances qui ont, comme exposé dans les sections consacrées au GRECO, appelé près d’une décennie de rapports de conformité successifs avant la clôture de la procédure en 2023.

333. Contenu du code de conduite. Les articles 1er et 2 posent les principes directeurs (désintéressement, intégrité, transparence, primauté de l’intérêt général) et les devoirs correspondants, au premier rang desquels figure, pour ce qui touche directement la corruption, l’interdiction de solliciter, d’accepter ou de recevoir un avantage financier direct ou indirect, ou toute autre gratification, en contrepartie de l’exercice d’une influence ou d’un vote sur la législation, une résolution, une déclaration écrite ou une question parlementaire, ainsi que l’obligation de veiller scrupuleusement à éviter toute situation susceptible de « s’apparenter à la corruption ». Le Code de conduite fait un rappel exprès de l’article 246 du Code pénal relatif au trafic d’influence et, depuis 2023, contient une obligation de dénonciation de toute tentative de corruption au procureur (→ 492).

Le comité consultatif (Art. 7) sur la conduite des députés est composé de trois membres, nommés par le Bureau de la Chambre après consultation des groupes et sensibilités politiques au début de chaque législature, et choisis en dehors de la Chambre des Députés : une composition extraparlementaire destinée à garantir son indépendance et son impartialité à l’égard des personnes dont il est amené à examiner la conduite. Ses trois premiers membres, désignés en 2014, étaient un procureur d’État adjoint retraité, un président d’honneur de la Chambre des Députés et un président honoraire du Conseil d’État. Ses compétences sont doubles : d’une part, il fournit, à titre confidentiel et dans un délai de trente jours, des orientations sur l’interprétation et l’application du Code à tout député qui en fait la demande, orientations dont ce dernier peut ensuite se prévaloir ; d’autre part, sur saisine du Président, il évalue les cas allégués de violation du Code et conseille le Président sur les mesures à prendre, sans toutefois disposer lui-même du pouvoir de sanction, qui appartient à la Conférence des Présidents.

Les rapports annuels du comité consultatif montrent qu’il était peu sollicité durant les premières années d’existence¹⁵. En 2021-2022¹⁶, le comité consultatif a été saisi du cas d’un député nommé président d’un organisme placé sous l’autorité d’un ministre¹⁷.

334. Régime disciplinaire. Les députés sont soumis à deux régimes de sanctions distincts, quoique complémentaires, selon la nature du manquement en cause. Ces régimes sont autonomes des autres pouvoirs, ce qui peut poser des questions en matière notamment d’indépendance et respect des droits de la défense¹⁹.

(a) D’une part, le régime disciplinaire général du Chapitre 9 du Règlement de la Chambre (articles 52 à 57) sanctionne les atteintes au bon déroulement des travaux parlementaires (troubles graves de l’ordre, violence ou voie de fait, outrages ou menaces, violation du secret des délibérations). Les sanctions applicables aux députés en fonction sont graduées²⁰.

(b) D’autre part, en cas de violation spécifique du Code de conduite en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts ; l’article 8 (6) du Code de conduite renvoie expressément à ce même catalogue de sanctions.

C’est la Conférence des Présidents qui arrête la décision motivée fixant la sanction, en fonction de la gravité de la violation constatée, après audition du député concerné.

L’article 8 (10) du Code de conduite précise que si les faits reprochés à un député sont susceptibles de constituer des infractions au Code pénal, le dossier est transmis au procureur d’État.

335 à 339. Réservés.

340. Introduction. L’exercice du pouvoir exécutif expose ses titulaires à des risques de corruption particuliers, en raison de leur capacité de décision sur l’attribution de ressources publiques, de marchés, d’autorisations ou de nominations. La nature de leurs fonctions les met en contact permanent avec des intérêts économiques ou privés cherchant à influencer leurs décisions : représentants d’intérêts (lobbying), entreprises, organisations syndicales et patronales, associations, etc.

Le premier Code de déontologie des membres du Gouvernement a été adopté en 2013²¹ à l’initiative du ministre de la Justice François Biltgen. L’adoption de ce texte a été précédé de nombreux débats et de questions parlementaires²². Il visait à combler l’absence de cadre formalisé applicable aux ministres en matière de conflits d’intérêts, de transparence et de comportement dans l’exercice de leurs fonctions. Son adoption répondait également aux attentes croissantes en faveur d’une meilleure gouvernance publique et s’inscrivait dans un mouvement de renforcement des standards éthiques au sein des institutions luxembourgeoises.

C’est le 5e cycle d’évaluation du GRECO²³, portant sur la prévention de la corruption dans les gouvernements centraux, qui a conduit le Gouvernement luxembourgeois à adopter en 2022 des règles déontologies plus étoffées, avec un mécanisme de suivi. Des règles similaires ont été introduites pour les conseillers adjoints au Gouvernement (→ 384).

341. Contenu du code de déontologie²⁴. Le Code rappelle tout d’abord que les membres du Gouvernement sont tenus d’accomplir leurs fonctions dans un esprit d’intégrité, de désintéressement, de transparence, de diligence, d’honnêteté, de responsabilité et d’impartialité (article 1er). Les principales mesures mises en place visant la prévention des conflits d’intérêts (et de la corruption) sont les suivantes :

Un comité de déontologie (anciennement comité d’éthique) d’éthique d’au moins trois membres, nommés pour cinq ans non renouvelables parmi d’anciens responsables publics, veille au respect du Code (article 26). Il peut être saisi confidentiellement par les ministres et rend des avis publics ou confidentiels ; tout manquement persistant après mise en demeure est publié sur le site internet du gouvernement (article 27). En termes d’avis publics, le site Internet en renseigne 5 depuis 2015.

342 à 349. Réservés.

350. Le statut particulier de la magistrature. Au Luxembourg, l’indépendance des magistrats du siège trouve son fondement dans les articles 104 et 105 de la Constitution, qui garantissent leur inamovibilité. Cette indépendance vise à garantir que les magistrats puissent trancher les litiges et appliquer la loi à l’abri de toute pression ou influence extérieure (qu’elle provienne du pouvoir exécutif, du pouvoir législatif, des parties au litige ou de tout autre intérêt particulier) condition indispensable à l’impartialité de leurs décisions et à la confiance des justiciables dans le fonctionnement de la justice.

Il faut reconnaître un lien étroit entre indépendance de la justice et efficacité de la lutte anticorruption ; une justice indépendante est la condition d’une répression effective de la corruption. La Convention de Mérida se réfère à « l’indépendance des magistrats et de leur rôle crucial dans la lutte contre la corruption” et oblige les Parties signataires à prendre des « mesures pour renforcer leur intégrité et prévenir les possibilités de les corrompre »²⁶. D’autres textes consacrent de façon plus générale l’indépendance de la justice²⁷. Au niveau de l’Union européenne, la Commission européenne, dans son rapport annuel sur l’Etat de droit (→ 60), structure son évaluation autour de quatre piliers, dont les systèmes de justice nationaux et les cadres de lutte contre la corruption sont deux volets distincts mais interdépendants.

Ministère public et juges du siège, instruisent, poursuivent et jugent les infractions de corruption. Un système judiciaire dont l’intégrité serait elle-même compromise perdrait toute capacité à remplir cette mission. C’est pourquoi les organes de suivi du Conseil de l’Europe considèrent la prévention de la corruption au sein du corps judiciaire lui-même (juges comme procureurs) comme un axe à part entière de la lutte anticorruption, distinct de la prévention visée aux autres agents publics.

La documentation de référence du GRECO (Conseil de l’Europe) consacre une section spécifique à la « prévention de la corruption à l’égard des juges et procureurs ». Le 4e cycle d’évaluation du GRECO, qui s’est terminé en 2015, portait par ailleurs notamment sur la « prévention de la corruption des juges et des procureurs ».

Le Code pénal luxembourgeois traduit cette exigence particulière par un régime de sanctions aggravé pour la corruption, tant active que passive, impliquant des magistrats ou experts judiciaires (→ 111).

351. Rôle du Conseil national de la justice³⁰. Le Conseil national de la justice (CNJ), institué en 2023, inscrit à l’article 107 de la Constitution a pour mission de veiller au bon fonctionnement de la justice dans le respect de son indépendance, sans pouvoir intervenir dans une procédure juridictionnelle ni remettre en cause le bien-fondé d’une décision de justice. À l’égard des magistrats, le Conseil exerce ses attributions en matière de recrutement, de formation, de nominations, de déontologie, de discipline, d’absences, de congés, de service à temps partiel, de détachement et de mise à la retraite (article 17 de la loi de 2023).

Le CNJ élabore les règles déontologiques des magistrats, et surveille leur application ; tout magistrat peut le saisir pour avis sur une question de déontologie. Ces devoirs (indépendance, impartialité, intégrité, probité et loyauté) constituent la base de la faute disciplinaire (voir ci-dessous).

Une saisie directe du CNJ par les citoyens (justiciables) peut se faire moyennant deux procédures, qui diffèrent au niveau de leur objet et de leurs effets :

Dans les deux cas, le Conseil informe l’auteur et, s’agissant d’une doléance, le magistrat concerné, des suites réservées, motivées sommairement en droit et en fait. Les rapports annuels du CNJ permettent de retenir qu’une majorité des doléances et plaintes disciplinaires se sont avérées irrecevables ou manifestement infondées. Aucun fait directement ou indirectement lié à la corruption n’y est mentionné.

352. Règles de déontologie applicables. En 2013, la Cour supérieure de justice et la Cour administrative avaient adopté un « Recueil des principes déontologiques des magistrats »³². Cette compétence revient désormais au CNJ, et un corps de règles déontologiques a été déclaré obligatoire par règlement grand-ducal de juillet 2025³³.

Il impose à tout magistrat, dans l’exercice de ses fonctions comme en dehors, les devoirs d’indépendance, d’impartialité, d’intégrité, de probité, de loyauté, de conscience professionnelle, de dignité, d’honneur, de respect, d’attention portée à autrui, de réserve et de discrétion, qui s’appliquent aussi bien à son comportement professionnel qu’à l’apparence qu’il donne aux justiciables (préambule).

Le volet le plus directement lié à la prévention de la corruption figure sous le titre III, consacré à l’intégrité, la probité et la loyauté : le magistrat remplit sa fonction avec intégrité, ce qui exclut toute complaisance et tout favoritisme (point 13-14), et la probité, entendue comme exigence générale d’honnêteté, commande non seulement l’exercice professionnel mais aussi la conduite en société et la vie personnelle (point 15, 19). Le magistrat ne doit en aucune circonstance accréditer l’idée qu’il bénéficie ou pourrait bénéficier d’un traitement privilégié, et il ne peut faire usage de sa qualité ni intervenir pour obtenir, pour lui-même, ses proches ou ses relations, des faveurs ou avantages de quelque nature que ce soit (point 20).

Le point le plus explicitement corrélé au risque de corruption est la règle sur les dons. D’une part « Le magistrat n’accepte aucun don de nature à porter atteinte à son impartialité ou à le placer dans une situation d’obligé. » (point 18). D’autre part, la règle relative au comportement hors fonction en atténue la portée par une exception limitée aux usages de courtoisie : « Il lui est permis d’accepter un cadeau conforme aux règles et usages de courtoisie usuels qui n’est pas de nature à porter atteinte à son impartialité ou à le placer dans une situation d’obligé. » (point 37).

353. Possibilité de récusation. La récusation est la procédure par laquelle une partie à un procès peut demander qu’un magistrat soit écarté du jugement de son affaire, avant que celui-ci ne statue, lorsqu’un doute légitime existe sur son impartialité ou son indépendance à son égard. On peut ainsi y voir le pendant procédural et préventif des exigences déontologiques de probité et d’impartialité examinées plus haut : là où la déontologie fixe les devoirs du magistrat et la discipline les sanctionne après coup, la récusation permet au justiciable d’agir en amont. Un intérêt personnel du magistrat dans l’affaire, une proximité inavouée avec une partie, ou – pour se rapprocher de la corruption - la perception d’un avantage, sont des situations qui permettent une récusation.

L’objectif n’est pas ici de détailler toutes les règles de récusation dans les procédures civiles, pénales et administrative³⁴. Un cas de récusation d’un juge explicitement mentionné est donné si « depuis le commencement du procès il a bu ou mangé avec l’une ou l’autre des parties dans leur maison, ou reçu d’elle des présents ».

« S’il est vrai que le magistrat du parquet ne peut pas être récusé formellement en tant que partie poursuivante³⁵, se pose la question de savoir comment résoudre une éventuelle situation de conflit. Il faut se rappeler que l’intervention du parquet dans la procédure pénale se situe à plusieurs niveaux qui requièrent de sa part des décisions successives, à l’occasion très délicates : décision de poursuite ou de classement suivant le principe de l’opportunité des poursuites ; suivi de l’enquête préliminaire et de l’instruction ; réquisitoire à l’audience ; décision de faire appel. Le conflit d’intérêts peut se présenter sous divers aspects : lien de parenté (…) ; cas où le magistrat ou un proche sont victimes de l’infraction ; cas où le magistrat a un intérêt à l’issue de la procédure (…). Le substitut signalera sa situation de conflit à son supérieur, le procureur d’État, qui décidera, suivant les circonstances, de charger un collègue du dossier. Mais qu’en est-il du procureur lui-même ? »³⁶.

353 à 359. Réservés.

360. Généralités. Le Conseil d’État³⁷ est un organe essentiellement consultatif placé aux côtés de la Chambre des Députés et du Gouvernement. Sa mission centrale consiste à donner son avis sur tout projet ou proposition de loi ainsi que sur tout amendement afférent, et sur tout projet de règlement grand-ducal pris pour l’exécution des lois et des traités. Sauf urgence appréciée par le Grand-Duc, aucun règlement d’exécution des lois et des traités ne peut être pris sans que le Conseil d’État ait été entendu en son avis. Depuis 1996, il n’exerce plus aucune fonction juridictionnelle.

Le Conseil d’État est composé de 21 conseillers, dont onze au moins titulaires d’un master en droit, nommés par le Grand-Duc selon un mécanisme tripartite équilibré -alternativement sur proposition du Gouvernement, de la Chambre des Députés puis du Conseil d’État lui-même, l’autorité de proposition devant veiller à une représentation tenant compte des partis politiques représentés à la Chambre et à un équilibre femmes-hommes.

À notre avis, l’exposition du Conseil d’État au risque de corruption paraît structurellement limitée, pour plusieurs raisons: ses avis sont de nature technique et juridique (contrôle de légalité, de constitutionnalité et de conformité aux normes supérieures) plutôt que politiques ou allocative de ressources; son intervention se limite à un avis, largement dépourvu par principe de force contraignante (sauf dispense du second vote faisant retarder l’adoption d’une loi). Cela réduit l’intérêt d’une tentative de corruption. En outre son fonctionnement est intrinsèquement collégial, les avis étant délibérés en formation plurale plutôt que rendus par un décideur individuel isolé, ce qui dilue la capacité d’un tiers à influencer isolément une décision.

361. Règles déontologies applicables aux conseillers d’Etat. En 2015, le Conseil d’Etat a élaboré un Code de déontologie pour ses membres³⁸, qui a été approuvé par règlement grand-ducal³⁹. Les règles déontologiques peuvent se résumer comme suit :

Le conflit d’intérêts est défini comme tout intérêt personnel susceptible d’influencer indûment l’exercice des fonctions (à l’exclusion de l’avantage tiré de la seule appartenance à la population ou à une large catégorie de personnes) et sa gestion impose des mesures correctives immédiates, une saisine écrite du président en cas d’impossibilité de le résoudre, une consultation confidentielle possible du bureau, une information préalable des autres membres, et une extension aux intérêts connus d’un proche (art. 13).

Enfin, les cadeaux ou avantages similaires sont interdits au-delà d’une valeur approximative de 150 euros offerts par courtoisie, tout cadeau reçu à titre officiel devant être signalé au président ou au bureau ; la prise en charge de frais de voyage ou d’hébergement par un tiers est assimilée à un cadeau et donc interdite, sauf par des organisations d’intérêt général ou des institutions nationales ou internationales, sous réserve de signalement et de publication des extraits de procès-verbaux du bureau sur le site internet du Conseil d’État (art. 14).

362. Régime disciplinaire. Le régime disciplinaire du Conseil d’État qualifie de faute disciplinaire tout acte, commis dans ou hors de l’exercice des fonctions, par lequel un membre méconnaît les obligations de confidentialité, d’impartialité, d’exactitude ou d’intégrité telles que mises en œuvre dans les règles déontologiques (art. 24). Selon la gravité de la faute, quatre sanctions peuvent être prononcées, par ordre croissant : l’avertissement, la réprimande, l’exclusion temporaire des fonctions avec privation d’indemnité pour six mois au maximum, et la révocation, qui emporte la perte du titre (art. 25).

L’instruction est confiée à un comité de déontologie institué à cet effet. Lorsque le bureau est saisi ou a connaissance de faits susceptibles de constituer une faute disciplinaire, il saisit ce comité (art. 28), qui examine les circonstances alléguées, entend les auteurs de la saisine, des tiers et le membre visé, puis établit un rapport d’évaluation et de recommandations qu’il communique au Conseil.

La décision finale revient au Président pour l’avertissement ; elle revient au Conseil d’Etat pour la réprimande et l’exclusion temporaire, tandis que la révocation est seulement proposée par le Conseil au Grand-Duc, qui en décide. Les sanctions disciplinaires sont susceptibles d’un recours en réformation devant le Tribunal administratif (art. 30).

Nous n’avons identifié dans les rapports des 10 dernières années aucune mention d’un affaire disciplinaire, à l’exception d’une affaire spécifique d’un conseiller qui avait remis un avis à une connaissance avant sa publication officielle (→ 82).

363 à 369. Réservés.

370. L’élu local au niveau communal. L’échelon local, au Luxembourg, est exclusivement communal : le pays ne connaît qu’un seul niveau de décentralisation territoriale⁴⁰. Les conseillers communaux sont élus directement par les électeurs de la commune pour un mandat de six ans, renouvelable. En leur sein, le conseil communal désigne les candidats aux fonctions de bourgmestre et d’échevin, qui sont ensuite nommés respectivement par le Grand-Duc et par le ministre de l’Intérieur. Le bourgmestre et les échevins ne sont donc pas élus directement par la population, mais tirent leur légitimité de leur élection préalable comme conseillers communaux. Le collège des bourgmestre et échevins, organe exécutif de la commune, exerce des attributions à la fois d’exécution des décisions du conseil et de gestion courante de l’administration communale.

Par « élus locaux » nous entendons ces trois catégories : conseillers, échevins, bourgmestre ; ils ont des fonctions distinctes mais sont issus du même scrutin communal.

Contrairement au député, dont l’activité se limite pour l’essentiel à l’élaboration de normes générales, l’élu local (et tout particulièrement le bourgmestre et les échevins) exerce un pouvoir de décision dans des cas individuels: délivrance d’autorisations de construire, attribution de marchés publics communaux, octroi de subventions à des associations locales, décisions d’urbanisme. Les affaires jugées par les tribunaux luxembourgeois illustrent ce risque, puisque plusieurs cas concernent des bourgmestres. Cette prépondérance est tout d’abord numérique : avec actuellement 100 communes, cela fait bien plus d’élus locaux que les députés (60) et ministres réunis. Mais il peut aussi y avoir un aspect de moindre professionnalisation du mandat local : la fonction de bourgmestre elle-même ne s’est dans la plupart des cas pas exercée comme profession à part entière, même si la discussion à ce sujet continue. L’activité professionnelle maintenue à côté peut en elle-même être source de conflits d’intérêt. A cela s’ajoute le caractère local, donc une plus grande proximité avec les administrés. En outre, le risque est particulièrement élevé en matière immobilière, vu les importantes compétences au niveau communal⁴¹.

371. Encadrement actuel⁴². La base du droit applicable aux élus locaux demeure aujourd’hui la loi communale de 1988⁴³, dont l’article 20 constitue la seule disposition de nature déontologique en vigueur. Cet article interdit à tout membre du corps communal, ainsi qu’au secrétaire et au receveur communal, d’être présent aux délibérations du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins sur des objets auxquels il a un intérêt direct, personnellement ou comme chargé d’affaires ou fondé de pouvoir, ou auxquels ses parents ou alliés jusqu’au troisième degré inclusivement ont un intérêt personnel et direct - interdiction qui s’applique tant aux discussions qu’au vote⁴⁴. Il n’y a pas de règles officielles relatives au cadeaux, pas de registre, pas de déclaration préalable des intérêts, etc.

Tout élu local peut suivre une formation incluant les aspects déontologiques, mais elle est facultative⁴⁵. Le Conseil de l’Europe a adopté un Code de conduite des élus locaux qui peut servir de référence⁴⁶.

372. Encadrement futur. Pour faire face à ces lacunes, un projet de loi a été déposé en 2022⁴⁸, dans le cadre d’une réforme plus générale du droit communal, ce projet visant le statut des élus locaux⁴⁹. Ce projet a été avisé par le Conseil d’Etat⁵⁰ et a fait l’objet d’amendements subséquents⁵¹. Le GRECO estime que « le mécanisme de déclaration envisagé dans le projet de loi pourrait encore bénéficier de quelques améliorations »⁵². Puisqu’il n’est pas adopté définitivement, nous nous limitons à en exposer les grandes lignes.

Constatant que « des principes déontologiques faisant actuellement défaut », le projet de loi entend définir des principes déontologies⁵³, adapté les dispositions relatives aux incompatibilités et adapter (dans le sens d’une augmentation) le congé politique⁵⁴. Ce même projet entend par ailleurs introduire la responsabilité pénale des communes (→ 272).

« Le code de déontologie a pour objet d’instaurer une prise de conscience du risque de conflit d’intérêt par chaque conseiller communal ainsi que d’assurer une transparence accrue envers les citoyens »⁵⁵. Dans son dernier état⁵⁶, après amendements qui ont largement suivi les critiques du Conseil d’Etat le régime des cadeaux est explicitement calqué sur les dispositifs existants pour la Chambre des Députés et le Gouvernement. Le changement le plus significatif porte précisément sur la publicité des cadeaux. Alors que le texte initial ne prévoyait qu’un simple signalement interne au conseil communal, la version amendée impose désormais que tout cadeau ou avantage accepté par un membre du corps communal (conseiller, échevin, bourgmestre) soit notifié par voie électronique au secrétaire communal, qui doit consolider ces informations en un registre publié annuellement sur le site internet de la commune, de manière visible, transparente et aisément accessible pour le public. Cette solution aurait donc pour conséquence pratique l’apparition d’une centaine de registres communaux des cadeaux distincts, chacun publié séparément sur le site internet de la commune concernée. Le seuil de 150 euros est maintenu comme au niveau des députés et du Gouvernement : au-delà de ce montant, lorsque le cadeau émane d’une institution de droit public, il doit être remis à la commune, qui en devient propriétaire.

Sur les déclarations la version amendée renonce à toute catégorisation des revenus dans la déclaration d’intérêts, et a supprimé la mention du patrimoine du conjoint ou partenaire dans la déclaration du patrimoine immobilier, afin d’éviter une inégalité de traitement entre élus mariés/pacsés et élus en concubinage. Le « référent déontologique» a été purement et simplement abandonné, ses missions étant transférées au seul comité de déontologie, organe collégial jugé plus à même de garantir l’indépendance et l’impartialité requises. Les dispositions déontologiques (cadeaux, déclarations, comité) seraient étendues aux membres des organes des syndicats de communes, des offices sociaux et des autres établissements publics placés sous la surveillance des communes.

Les auteurs du projet initial faisant observer qu’« étant donné que les règles du code de déontologie ont avant tout une portée morale, elles ne sont pas accompagnées de sanctions »⁵⁷ ; seul un régime de publication était prévu. Dans la version amendée, cette sanction ‘politique’ par la transparence serait cependant étendue par la publication d’un avis sur Internet en cas de manquement constaté par le comité de déontologie, après avoir donné l’occasion au concerné d’y remédier endéans un mois.

A côté, il subsiste évidemment les sanctions déjà existantes. Le bourgmestre peut être suspendu temporairement en cas d’inconduite notoire, de faute ou de négligence grave⁵⁸. Il en est de même pour les échevins⁵⁹. Enfin, les élus locaux tombent sous le champ des dispositions pénales, notamment de la corruption, du trafic d’influence et de la prise illégale d’intérêts.

372 à 379. Réservés.

380. Introduction. Le travail du fonctionnaire est classiquement rattaché à l’exercice, direct ou indirect, de prérogatives de puissance publique : pouvoir de décision unilatérale, de contrôle, de sanction, d’octroi d’autorisations ou de ressources publiques. Le fonctionnaire est dont exposé à la tentative de monnayer son pouvoir, et par conséquent visé par les dispositions relatives à la corruption publique et aux infractions voisines qui sont, comme nous l’avons vu sanctionnés plus sévèrement que la corruption dite « privée ».

Aux côtés du fonctionnaire proprement dit, le service public est aussi assuré par d’autres catégories d’agents dont le régime, bien que juridiquement distinct, reste très inspiré de celui du fonctionnaire, du moins au regard des règles anti-corruption et déontologiques qui nous intéressent ici, notamment les employés de l’État et les stagiaires-fonctionnaires, notamment. Nous n’entrerons pas dans les finesses propres à chacun de ces régimes.

Au-delà de ce socle commun, certaines catégories appellent néanmoins un traitement séparé dans ce guide, en raison de la spécificité de leur régime : les fonctionnaires communaux, les hauts fonctionnaires dans la carrière politique (conseillers qui sont adjoints au Gouvernement) et la police grand-ducale. D’autres catégories d’agents publics, dont le régime statutaire peut comporter des dérogations partielles au statut général sur des aspects de carrière ou d’organisation (douanes et accises, agents pénitentiaires, corps diplomatique, enseignants), ne disposent en revanche d’aucun régime particulier au niveau de la lutte anticorruption, de la probité ou de la déontologie. Il en va de même pour les militaires : aucun code déontologique autonome ne leur est propre, mais ils bénéficient toutefois d’un régime disciplinaire séparé. Il faut enfin rappeler que le statut général du fonctionnaire d’Etat assimile, en principe, les magistrats de l’ordre judiciaire et les greffiers aux fonctionnaires de l’État⁶⁰, sous réserve des dispositions spéciales. Mais nous avons vu que les magistrats sont en réalité traités entièrement à part sur le plan de leur déontologie et de leur discipline (→ 351).

381. Statut général du fonctionnaire. Il n’existe, pour les fonctionnaires de l’État, aucun code de déontologie autonome comparable à ceux que nous avons vu ci-avant (magistrats, gouvernement, …). Ainsi, il n’existe pour le fonctionnaire de l’État aucune règle détaillée et formalisée de déclaration des conflits d’intérêts comparable à une déclaration d’intérêts financiers. Il n’y a pas de régime clair encadrant les cadeaux ou fixant des seuils. Il n’y a pas d’obligation de publication, qu’il s’agisse des intérêts, du patrimoine ou des cadeaux reçus. Pourtant, le droit international y invite⁶¹.

Un avant-projet de règlement grand-ducal fixant les règles déontologiques dans la Fonction publique avait été annoncé dès 2012, dans le cadre de la réforme de la fonction publique menée conjointement par le Gouvernement et la Confédération générale de la fonction publique (CGFP). A part une mention en 2019⁶² nous n’avons pas identifié d’autre évolution de ce projet⁶³.

Par conséquent, c’est le statut général qui doit servir de socle pour définir les obligations déontologiques. Il s’agit de dispositions générales remontant en principe à l’année d’adoption de la loi, à savoir 1979⁶⁴. Les dispositions suivantes, sont les plus directement pertinentes pour la prévention de la corruption :

382. Formation. Au-delà des règles statutaires et disciplinaires, la prévention de la corruption dans la fonction publique repose aussi sur la formation et la sensibilisation des agents ; formation initiale, au moment de leur entrée en fonction, et continue, tout au long de leur carrière.

L’Institut national d’administration publique (INAP) est l’acteur central de cette formation⁶⁸. L’INAP est ainsi l’institution chargée de promouvoir la formation professionnelle du personnel de l’État, des établissements publics de l’État, des communes, des syndicats de communes et des établissements publics des communes. Son activité recouvre notamment la formation pendant le stage et la formation continue.

383. Fonctionnaires communaux. Le régime déontologique des fonctionnaires communaux est similaire à celui au niveau étatique, mais organisé par un texte différent⁷². Les devoirs des fonctionnaires sont en substance identiques en ce qui concerne la déontologie, de sorte que pour l’essentiel, il peut être renvoyé à ce qui a été dit. Sous réserve de quelques différences⁷³, on retrouve les mêmes grands principes, notamment :

• le devoir de bonne conduite, avec l’interdiction de solliciter, accepter ou se faire promettre, directement ou indirectement, des avantages matériels dont l’acceptation créerait un conflit avec les obligations statutaires - reprise dans des termes identiques à ceux applicables au fonctionnaire de l’État, sans seuil ni régime déclaratif dédié (art. 12)

• les devoirs de disponibilité, d’indépendance et de neutralité, assortis d’un régime d’autorisation préalable pour toute activité accessoire, toute activité commerciale ou libérale privée, et toute participation à la direction ou à la surveillance d’une entreprise (art. 16)

• l’obligation, en cas d’intérêt personnel de nature à compromettre son indépendance, d’en informer le supérieur hiérarchique (art. 17)

• un mécanisme de déport, sans définition de la notion d’intérêt personnel.

L’obligation de formation des fonctionnaires communaux couvre la corruption⁷⁴.

Comme pour le fonctionnaire de l’État, ce socle déontologique ne s’accompagne d’aucun code de déontologie autonome, d’aucun registre des cadeaux, ni d’aucune obligation de déclaration publique d’intérêts.

Le 6e cycle d’évaluation du GRECO, lancé en mars 2025, porte pour la première fois son attention sur la prévention de la corruption et la promotion de l’intégrité au niveau infranational, c’est-à-dire au niveau des collectivités territoriales et des administrations locales, ce qui inclut directement les fonctionnaires communaux. Le Luxembourg a figuré parmi les tout premiers pays évalués dans ce cycle, aux côtés de l’Estonie, de la République slovaque et de la Slovénie. Une délégation d’évaluateurs s’est rendue au Luxembourg pour effectuer sa visite d’évaluation sur place, portant sur deux collectivités infranationales sélectionnées, la Ville de Luxembourg et Dudelange. Le rapport d’évaluation correspondant a été rédigé et adopté par le GRECO en juin 2026. Ce rapport a été publié juste avant la publication de ce rapport ; il formule un certain nombre de recommandations. Le GRECO regrette notamment le fait qu’il n’y a « aucune obligation de déclarer les cadeaux reçus, ni de tenir un registre de ceux-ci. Si l’existence d’une politique de ‘zéro cadeau’ a souvent été avancée par les interlocuteurs de l’EEG, celle-ci n’a pas été étayée par des textes ou une pratique clairement établie. Il en résulte un certain flou juridique, ainsi que des divergences de pratiques selon les communes »⁷⁵. Le rapport pointe aussi du doigt l’absence de mécanismes effectifs pour contrôler les activités accessoires des fonctionnaires communaux⁷⁶.

384. Hauts fonctionnaires – conseillers adjoints. Les conseillers adjoints au Gouvernement sont les principaux collaborateurs directs des ministres, dont les fonctions et l’effectif maximum sont déterminés par la loi ; ils sont nommés par arrêté grand-ducal sur proposition du Premier ministre et affectés à un département ministériel par décision du Gouvernement en conseil.

Ils sont soumis au Code de déontologie des conseillers qui sont adjoints au Gouvernement, formant une annexe au règlement interne du Gouvernement. Les règles sont largement calquées sur celles applicables aux ministres (→ 341). Ce régime a lui aussi été adopté en 2022 en réponse aux recommandations du GRECO.

Le contenu du Code des conseillers reprend l’essentiel des mécanismes vus pour les ministres (déclaration d’intérêts avant nomination, gestion des conflits d’intérêts, registre des entrevues avec les représentants d’intérêts, plafonds sur les cadeaux, compétence du comité de déontologie). Il s’en distingue toutefois sur certains points, dont celui de la sortie de fonctions : la période d’information obligatoire du comité d’éthique sur une nouvelle activité professionnelle n’est que d’un an pour les conseillers, contre deux ans pour les ministres, et une éventuelle recommandation d’encadrement reste confidentielle et limitée à un an.

385. Un code de déontologie pour la police⁷⁷. La police est selon nos recherche le seul corps de fonctionnaires ayant son propre code de déontologie public. Rappelons que depuis la fusion de la police et de la gendarmerie grand-ducale en 2000, la Police grand-ducale constitue l’unique force de police nationale du pays. Afin de renforcer la proximité avec les citoyens, le législateur a récemment introduit l’unité de police locale (UPL). Celle-ci ne constitue toutefois pas une police municipale autonome placée sous l’autorité du bourgmestre, mais une structure intégrée à la police grand-ducale, chargée d’assurer une présence accrue sur le terrain et de répondre aux besoins spécifiques identifiés en concertation avec les autorités communales.

Comme le rappelle le communiqué de la police grand-ducale⁷⁸, ce code a été établi suite à la recommandation du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) formulée dans son rapport d’évaluation du cinquième cycle d’évaluation « (i) d’adopter et de publier un code de conduite pour la Police Grand-Ducale, avec des exemples concrets et des explications sur le comportement attendu de la part des policiers et (ii) de le compléter par un mécanisme de supervision et de sanction crédible et efficace ». Le code de déontologie a vocation à s’appliquer à tous les membres civils et policiers du corps de la police grand-ducale. Il énonce et articule un ensemble de valeurs constituant le fondement de la culture policière et de la confiance des citoyens dans les forces de l’ordre. Six valeurs phares imprègnent le code de déontologie et forment la Charte des valeurs de la Police grand-ducale.

Sa forme juridique est vague. Il a été élaboré dans un groupe de travail avec le ministère de l’Intérieur, l’IGP et un consultant externe. Il a fait l’objet de discussions avec les syndicats et associations professionnelles de la police. Il a été « approuvé par le Conseil de Gouvernement en date du 29 novembre 2019 » mais au regard des délais impartis par le GRECO, il a été « à ce stade » mis en vigueur par une « instruction de service émanant du Directeur général de la Police Grand-Ducale ».

Le code ne procède ni d’un pouvoir réglementaire autonome (députés, gouvernement), ni d’un règlement grand-ducal (conseillers d’Etat, magistrats). Néanmoins, il trouve un appui légal dans les pouvoirs confiés au Directeur de la police⁷⁹. Le code a ainsi été formellement intégré dans les prescriptions de service existantes, sous un nouveau chapitre « Déontologie et valeurs de la Police grand-ducale »⁸⁰.

Quant à son contenu, le Code de déontologie place l’intégrité au rang de véritable pilier identitaire du corps, aux côtés de la légalité et de la loyauté. L’article 5 vise « L’intégrité et l’incorruptibilité ». Cet article frappe ne se limite pas à interdire de solliciter ou d’accepter un avantage indu - pour soi ou pour sa famille et ses proches, précision qui ferme d’emblée la porte aux montages par personne interposée. Il pose une exigence plus large et plus exigeante : ne jamais se placer, ni même paraître se placer, dans une situation où l’on devrait une faveur en retour.

Le Code rappelle en outre le devoir des policiers de dénoncer tout manquement à la probité qu’il constaterait autour de lui, et le signaler, en s’appuyant explicitement sur les articles 240 à 249 du Code pénal. C’est en fait un rappel de l’obligation qui incombe à tout agent public (→ 492), et qui s’impose d’autant plus aux policiers chargés d’instruire l’affaire.

Le code articule encore un ensemble cohérent de garde-fous : la primauté de l’intérêt du service sur l’intérêt personnel (art. 4), l’obligation de signaler tout conflit d’intérêts au supérieur hiérarchique, régime d’activité accessoire calqué sur l’article 14 du statut général (hors des heures de service, et sans nuire à l’intérêt du service ; art. 15)⁸¹.

Le code se dote de ses propres mécanismes de mise en œuvre : un organe de conseil confidentiel interne pour lever les doutes d’interprétation, une protection explicite du lanceur d’alerte contre toute mesure de rétorsion - affectation, formation, répartition du travail - et un contrôle confié à l’IGP elle-même.

Sur le plan disciplinaire, la police dispose de son propre régime depuis 2018. L’instruction disciplinaire appartient à l’IGP. L’éventail des sanctions va de l’avertissement à la révocation.

386. Un code de déontologie pour la police des polices. Comme nous venons de le voir, l’Inspection générale de la Police (IGP) est l’organe de contrôle indépendant de la police grand-ducale, chargé notamment de l’instruction disciplinaire et des enquêtes judiciaires visant ses membres ; la « police des polices ».

A-t-elle besoin de son propre code de déontologie ? Il semblerait que oui. Selon le communiqué de l’IGP, le « fait qu’un organe de contrôle prenne une telle initiative est en soi révélateur de sa volonté d’être totalement irréprochable »⁸². Ce code de déontologie de l’IGP, entré en vigueur le 1er mai 2022⁸³, vient s’ajouter à une Charte des valeurs préexistante⁸⁴ (« indépendance, objectivité, transparence, intégrité »), sans s’y substituer.

387 à 389. Réservés.

390. Introduction. Les partis politiques occupent une place centrale dans notre démocratie représentative. Divers scandales en Italie, en Allemagne, en France et ailleurs sur le recours à des mécanismes douteux, voire illégaux de financement des partis politiques a conduit le Conseil d’Europe à adopter en 2003 une recommandation sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales. En effet, « le financement politique illégal peut être un moyen d’inciter les décideurs à prendre des décisions qui pourraient être dans l’intérêt des bailleurs de fonds »⁸⁵.

Plusieurs facteurs expliquent l’adoption de cette loi, dont des préoccupations directement liées à la prévention de la corruption. Dans beaucoup de pays, la législation sur le financement de la vie politique est née suite à des scandales ayant pour la plupart donné lieu à des enquêtes judiciaires qui ont souvent relevé un lien entre financement illicite des partis politiques et corruption. Aucun problème d’ampleur n’a été identifié dans ce cadre, mais les auteurs de la proposition entendaient anticiper au Luxembourg. En outre, il ne fallait pas laisser lettre morte la recommandation du Conseil de l’Europe et on ne pouvait ignorer les remarques des évaluateurs du GRECO. L’absence d’encadrement avait en effet fait l’objet de critiques de la part du GRECO, puisque le Luxembourg était un des rares pays à ne pas disposer de législation (avec notamment Chypres, le Royaume-Uni et la Suisse). Il y avait aussi une volonté commune du monde politique luxembourgeois de légiférer afin d’assurer une transparence absolue du financement des partis, une égalité de chances et de droits des formations politiques, l’indépendance des partis politiques, et l’absence de tout conflit d’intérêt.

Le Luxembourg a finalement comblé son retard avec une loi adoptée en 2007⁸⁶, sur base d’une proposition de loi élaborée par un groupe de travail ad hoc réunissant les partis politiques représentés à la Chambre des Députés⁸⁷.

391. Le financement public. Est considérée comme « parti politique » l’association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui concourt, dans le respect des principes fondamentaux de la démocratie, à l’expression du suffrage universel et de la volonté populaire (art. 1^er de la loi de 2007).

Les partis ayant présenté une liste complète dans les quatre circonscriptions aux élections législatives et obtenu au moins 2% des suffrages en moyenne nationale⁸⁸ ont droit à une dotation annuelle composée d’un montant forfaitaire, majoré de 800 points indiciaires par point de pourcentage supplémentaire (art. 2).

Cette dotation ne peut excéder 80% des recettes globales de la structure centrale du parti (le plafond initial de 75% ayant a été relevé en 2020⁸⁹)⁹⁰, et les partis politiques ne peuvent exercer, à titre habituel, des actes de commerce. Depuis 2016⁹¹, des dispositions de parité (quotas de candidats de chaque sexe) modulent également le montant de la dotation.

392. Règles sur les dons. L’interdiction des dons de personnes morales (Art. 8) était un des choix les plus marquants pour le Luxembourg. Afin d’éviter tout conflit d’intérêt, les dons de personnes morales n’ont pas été autorisés, afin d’éviter que les entreprises et sociétés financières ne pèsent sur les décisions politiques dans leur intérêt propre.

L’identité des personnes physiques donatrices doit être enregistrée par le bénéficiaire, et les partis doivent dresser un relevé des donateurs, avec indication des dons en numéraire et l’évaluation des dons en nature, dépassant 250 euros (art. 9), relevé déposé chaque année auprès du Premier Ministre avec copie au Président de la Chambre des Députés. Les candidats aux élections législatives et européennes doivent en outre déclarer sur l’honneur ne pas avoir reçu de dons non déclarés supérieurs à 250 euros, déclaration transmise à la Cour des comptes. Les dons anonymes sont interdits.

Les versements que les mandataires font personnellement à leur parti sur base de leur rémunération ne sont pas considérés comme des dons, dans la limite des montants fixés par les règlements internes des partis (art. 10).

Comme en témoignent par exemple les chiffres de 2024, la part des dons dans le financement des partis reste limité :

393. Sanctions. Sur le plan répressif, la loi prévoit un dispositif gradué : l’inobservation des obligations de dépôt entraîne la suspension des versements jusqu’à régularisation ; les aides indûment touchées doivent être restituées au Trésor ; et en cas de condamnation pénale, le parti doit verser au Trésor le triple des montants touchés illicitement (art. 7).

Lors de l’élaboration de la loi, il a aussi été discuté si l’action politique des parties devait être vérifiée (par exemple au regard des droits de l’homme) pour que des dérives puissent être sanctionnées au niveau de la dotation financière. Les auteurs ont préféré y renoncer, estimant qu’il revient au peuple, et non aux juridictions, de trancher de la légitimité idéologique et politique ; seule l’intervention de la justice concernant le respect des règles de transparence et de comptabilité a été retenue⁹².

394 à 399. Réservés.