Chapitre 2 -
Acteurs privés

61. Introduction. La lutte contre la corruption n’est pas la chasse gardée des autorités publiques : la société civile a, elle aussi, un rôle à jouer. Selon la directive-corruption : « Les États membres devraient promouvoir la participation de la société civile aux activités de lutte contre la corruption »¹. Elle prévoit que « les États membres prennent des mesures pour favoriser la participation de la société civile, du monde académique, des organisations non gouvernementales et des associations locales à des activités de lutte contre la corruption » ². L’article 21 encourage les États membres à élaborer leur stratégie nationale de prévention et de lutte contre la corruption (→ 06) « en consultation avec la société civile ».

La liberté d’expression joue un rôle central dans ce cadre (§ 1), mais il y a encore d’autres moyens d’expression de la société civile (§ 2) et des moyens d’accès aux informations (§ 3). Un rôle tout particulier revient à la presse et aux médias (→ 81). Pour le rôle des syndicats et du dialogue social, voir (→ 402).

62. Les entreprises. Les entreprises du secteur privé constituent également un acteur à part entière de la prévention et de la lutte contre la corruption, tant publique que privée. Ce rôle n’est qu’évoqué ici, dans la mesure où il constitue un sujet central de notre ouvrage et fait l’objet de développements dédiés dans d’autres chapitres. On se limitera donc à en rappeler les principaux leviers : l’adoption de chartes et codes de conduite internes (politiques anti-corruption, règles sur les cadeaux) (→ 452s.), la mise en place de programmes de formation et de sensibilisation du personnel (→ 458), le déploiement de moyens de surveillance et de détection des comportements à risque. Il faut ajouter pour les entités régulées la vigilance en matière de lutte anti-blanchiment et les obligations d’information des autorités (→ 496), ainsi que leur rôle de « défense de première ligne » en matière de lanceurs d’alerte par la mise en place de canaux internes (→ 528). Enfin, par la mise en place de clauses spécifiques anti-corruption, dans les marchés publics (→ 700) ou dans d’autres domaines (→ 444), les entreprises contribuent également au combat.

63. Le monde académique. La directive-corruption évoque, parmi les acteurs à associer aux activités de sensibilisation et de prévention, la coopération avec le « monde académique ». Cet accompagnement académique est important : comprendre et faire avancer la connaissance du phénomène corruptif suppose une pluralité de regards disciplinaires (juridique, sociologique, criminologique, économique, politologique, etc.) pour analyser et comprendre les différentes dimensions, guider les autorités (et les entreprises) dans leurs choix politiques et stratégiques et mieux comprendre le phénomène en général.

Le Grand-Duché ne compte qu’une seule université, l’Université du Luxembourg. Celle-ci compte quelques professeurs et chercheurs en droit pénal, dont certains interviennent ponctuellement sur des problématiques de criminalité économique et financière, sans qu’un travail ou une publication de référence spécifiquement consacrée à la corruption au Luxembourg n’aient été identifiés. Le paysage de la recherche luxembourgeoise comprend par ailleurs plusieurs instituts publics de recherche, tels que le LISER (Luxembourg Institute of Socio-Economic Research, spécialisé dans les questions socio-économiques). Nous n’avons identifié aucun focus spécifique sur la corruption.

En termes de doctrine, nous avons identifié comme seules contributions substantielles en droit luxembourgeois l’ouvrage et les articles de Jean Bour, ancien procureur d’Etat, que nous citons aux endroits appropriés. La jurisprudence est accessible sur justice.public.lu et dans notre recueil annuel³.

En 2021, la Chambre des députés s’est dotée d’une Cellule scientifique composée de chercheurs en sciences juridiques, naturelles et sociales. Certains de ses travaux intéressent, en marge, des sujets abordés dans cet ouvrage ; nous les mentionnerons aux endroits appropriés du texte, mais aucun travail spécifiquement consacré à la prévention de la corruption n’a été publié à ce stade.

Ceci étant, le phénomène de la corruption n’est pas d’une nature différente chez nos voisins, de sorte que le Luxembourg profite des efforts académiques fournis à l’étranger. Mais il pourrait aussi y prendre une part plus active.

Section 1 –
Moyens d’action des citoyens, associations et journalistes

§ 1 -
Liberté d’expression

64. Une liberté fondamentale. L’article 10 de la ConvEDH garantit à toute personne le droit à la liberté d’expression, incluant la liberté d’opinion et celle de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans ingérence d’autorité publique. La Cour de Strasbourg rappelle de façon constante que la liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun. L’article 23 de la Constitution luxembourgeoise dispose : « La liberté de manifester ses opinions (…) hormis la répression des délits commis à l’occasion de l’exercice de ces libertés ».

Rappelons que c’est la liberté d’expression qui constitue le fondement principal des règles protectrices des lanceurs d’alerte (→ 520), ces derniers pouvant s’adresser dans certains cas directement au public ou à la presse (divulgation publique).

La fonction de la liberté d’expression comme instrument de contrôle démocratique justifie une gradation bien établie dans la jurisprudence, selon la nature du sujet visé et le statut de la personne critiquée. Nous ne pouvons entrer dans cet ouvrage dans tous les détails et règles de la liberté d’expression. La CourEDH retient : « En outre, la liberté de la presse fournit à l’opinion publique l’un des meilleurs moyens de connaître et juger les idées et attitudes des dirigeants. Plus généralement, le libre jeu du débat politique se trouve au cœur même de la notion de société démocratique qui domine la Convention tout entière. Partant, les limites de la critique admissible sont plus larges à l’égard d’un homme politique, visé en cette qualité, que d’un simple particulier : à la différence du second, le premier s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes tant par les journalistes que par la masse des citoyens ; il doit, par conséquent, montrer une plus grande tolérance. Assurément, l’article 10 (2) permet de protéger la réputation d’autrui, c’est-à-dire de chacun. L’homme politique en bénéficie lui aussi, même quand il n’agit pas dans le cadre de sa vie privée, mais en pareil cas les impératifs de cette protection doivent être mis en balance avec les intérêts de la libre discussion des questions politiques »⁴. La protection est aussi renforcée pour les questions d’intérêt général touchant le fonctionnement de l’État. Dans la jurisprudence, le débat d’intérêt général est un facteur déterminant d’appréciation, une protection renforcée étant accordée aux propos qui s’y inscrivent.

Dans leur combinaison ces deux critères plaident pour une application très large de la liberté d’expression pour tout ce qui est lié à la corruption, aux infractions liées, et plus généralement à la probité. En particulier les élus (députés, élus locaux) et membres du Gouvernement doivent accepter un degré de critique plus élevé, précisément parce que leur action touche par nature au fonctionnement de l’État, à l’affectation des fonds publics et à la probité de l’exercice d’un mandat ou d’une fonction gouvernementale. Pour les fonctionnaires et agents publics, les considérations restent pertinentes, mais la tolérance est généralement moindre que celle applicable à un élu ou un ministre, et corrélativement son droit au respect de sa vie privée et de sa réputation personnelle est mieux préservé, le tout aussi en fonction de ses attributions et de son niveau hiérarchique. Pour le secteur privé, il faut signaler que la corruption reste un sujet qui peut intéresser le grand public. Tout dépendra notamment de l’ampleur de l’affaire ou de l’entreprise concernée.

65. Limites de la liberté d’expression. Mais la liberté d’expression n’est pas sans limites. D’une part, le droit pénal encadre son exercice : la diffamation, la calomnie, l’injure et l’incitation à la haine demeurent des infractions susceptibles de sanctionner l’exercice abusif de la liberté d’expression, y compris lorsqu’elle porte sur des questions de corruption ou touche des personnalités publiques. Une accusation de corruption, dès lors qu’elle constitue l’imputation d’un fait précis et vérifiable, est par nature susceptible de porter atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne visée, et relève donc du champ de la diffamation. En dehors du champ pénal, la liberté d’expression doit également se concilier avec d’autres droits et intérêts concurrents, au premier rang desquels le respect de la vie privée.

Les juridictions luxembourgeoises retiennent de façon constante que le juge doit « tenir compte dans cette appréciation de ce que les limites de la critique admissible sont pour les hommes politiques plus larges que pour les simples particuliers »⁵. Les juges se réfèrent à l’affaire « Thoma » dans laquelle le Luxembourg a été condamné devant la CourEDH. Appliquant ce principe au chef du Gouvernement, elles ont ainsi jugé qu’« en revêtant la fonction de Premier Ministre, [il] constitue de toute évidence un des principaux personnages politiques du pays qui doit tolérer de se voir exposé à certaines critiques, même plus virulentes »⁶.

Cette exigence de tolérance renforcée ne se limite cependant pas aux personnalités politiques au sens strict : la jurisprudence l’a également étendue, par exemple, dans le cadre d’un débat sur l’atteinte posthume à la réputation, à des figures publiques d’une autre nature, telles qu’un architecte ayant eu un rôle déterminant dans l’urbanisme d’une ville⁷.

§ 2 -
Autres moyens d’action

66. Droit de manifester. La liberté d’expression, dont il vient d’être question, trouve un prolongement naturel dans la liberté de réunion et de manifestation : se rassembler publiquement pour exprimer un mécontentement, dénoncer des pratiques jugées contraires à la probité, ou peser sur une décision publique, est une autre manière, collective, d’exercer une influence citoyenne sur les décideurs publics - y compris, potentiellement, sur des enjeux de corruption ou d’intégrité des agents publics.

Cette liberté est ancrée dans notre texte constitutionnel : « Toute personne a le droit, dans le respect de la loi, à la liberté de réunion pacifique. Ce droit ne peut être soumis à autorisation préalable que pour des rassemblements en plein air dans un lieu accessible au public » (Art. 25). Les manifestations publiques restent néanmoins encadrées : une autorisation communale demeure en principe nécessaire pour toute occupation de la voie publique, et les manifestants doivent respecter les règles de circulation et de tranquillité publique. Toute restriction devra cependant répondre aux exigences de légitimité, d’adéquation et de proportionnalité. Le bourgmestre doit tolérer une manifestation, même si elle est dirigée contre sa politique ou sa personne ; la police doit encadrer une manifestation, même si elle dénonce des cas de corruption dans la police.

Mais en pratique, les manifestations ne sont pas très fréquentes au Luxembourg. On compte occasionnellement des manifestations sur des dossiers nationaux, et à d’autres reprises des manifestations plus vastes, par exemple lorsque les ministres européens se réunissent au Kirchberg. Lors des manifestations Covid, des questions sont apparues sur la question de savoir s’il y avait un droit de manifester au centre-ville, alors que les manifestants avaient été relégués au quartier d’affaires du Kirchberg. Pour le centre-ville se posaient aussi des questions juridiquement intéressantes, comme p.ex. une demande d’autorisation pour une manifestation place Hamilius – sachant qu’il s’agit d’une parcelle privée. Le « Bastille – Nation – République » parisien se décline au Luxembourg souvent en « place de la gare – pont Adolphe – place Clairefontaine ». Les plus grandes manifestations sont en pratique celles des syndicats et concernent ainsi des questions sociales. Nous n’avons pas identifié de manifestation majeure qui aurait concerné des cas de corruption ou de probité. On peut relever les manifestations devant la Cité judiciaire dans l’affaire Luxleaks, en soutien aux lanceurs d’alerte accusés (scandant « Merci, Antoine ! »).

67. Droit de pétition. Le droit de pétition est ancré dans la Constitution¹¹ et encadré par le Règlement de la Chambre des Députés¹². Ce droit d’adresser des pétitions à la Chambre est ancien (pétitions ordinaires), mais son régime moderne n’a été introduit qu’en 2014 (pétitions publiques). Toute personne de plus de 15 ans disposant d’une matricule luxembourgeoise peut déposer ou signer une pétition, sans condition de résidence ni de nationalité. La pétition doit être rédigée dans l’une des trois langues administratives (luxembourgeois, français, allemand). Les critères de recevabilité écartent notamment les pétitions portant sur des intérêts strictement individuels, celles relevant de questions déjà tranchées dans les douze derniers mois, celles visant nommément une personne morale ou physique déterminée, ou celles employant un langage provocateur ou vexatoire. Régulièrement des décisions d’irrecevabilité sont prises par la Commission des Pétitions. A par exemple été déclarée irrecevable une pétition visant la démission du premier Ministre Xavier Bettel avec une interdiction d’occuper des fonctions publiques jusqu’en 2072 parce qu’elle est « pour le moins farfelue et déraisonnable en ce qu’elle se base sur une argumentation incohérente et des allégations de corruption infondées »¹³.

La pétition est rendue publique sur un site Internet dédié (petitiounen.lu). De 2014 à 2025, le seuil pour obtenir un débat public était fixé à 4.500 signatures, à recueillir dans un délai de six semaines. Le nouveau seuil est variable par législature (0,6% de la population et des frontaliers) et actuellement de 5.500 signatures. Si elle atteint le seuil requis, elle donne lieu à un débat public à la Chambre, retransmis en direct, auquel participent le ou les pétitionnaires, des députés et les membres du gouvernement compétents. L’auteur de la pétition dispose d’un temps de parole de 10 minutes, suivi d’un échange de vue entre les membres des commissions parlementaires et les pétitionnaires (max. 30 minutes) et le pétitionnaire dispose encore d’une prise de parole finale de cinq minutes. Il s’ensuit une partie non publique de la commission qui en tire les conclusions, qui sont ensuite publiquement communiquées.

Depuis mars 2014, quelque 3.000 pétitions publiques ont été introduites et 84 débats publics ont été organisés¹⁴. La corruption n’est pas une thématique centrale des pétitions ; des thèmes centraux sont la mobilité, la santé, le travail ou encore l’environnement. Ainsi, une pétition pour sanctionner plus sévèrement la corruption a recueilli seulement 17 signatures (voir encadré), une autre sur la transparence de l’usage des fonds publics a été soutenue par 28 citoyens¹⁵ ; c’est sans commune mesure avec la suggestion d’interdire la vente d’hamsters¹⁶ (934 signatures) ou l’utilisation d’animaux aux fins de mendicité¹⁷ (6357 signatures).

68. Droit de requête – « Froen kann een ëmmer ». Déjà dans sa version initiale, notre Constitution de 1868 contenait un droit de pétition à l’égard des autorités publiques¹⁹. Sous la réforme de 2023, il a été décidé de réserver le terme de « pétition » aux demandes adressées à la Chambre des Députés (voir ci-avant). Malgré l’insistance répétée du Conseil d’Etat de se limiter aux pétitions devant la Chambre, il a été décidé de maintenir un droit général de s’adresser aux autorités, dénommé « droit de requête » pour le distinguer du droit de pétition²⁰. Ainsi, « toute personne²¹ a le droit d’adresser aux autorités publiques²² des requêtes signées par une ou plusieurs personnes ».

Ce droit figure sous la section dédiée aux « libertés publiques » et le Conseil d’Etat explique que « Le droit de pétition fait partie des garanties fondamentales. Il s’agit d’une application concrète de la liberté d’exprimer ses opinions et d’influer sur le fonctionnement des institutions »²³. En tant que tel, il n’apporte donc rien de très concret, puisque tout un chacun est en droit de s’adresser aux autorités s’il le souhaite²⁴.

Ce qui est cependant nouveau depuis 2023, c’est l’obligation pour les autorités publiques de « répondre dans un délai raisonnable aux demandes écrites des requérants »²⁵. Aucune sanction concrète n’y est cependant attachée, sauf à y voir une infraction d’atteinte arbitraire aux droits garantis par la Constitution au sens du Code pénal²⁶.

Il est difficile de voir en quoi consiste concrètement ce droit. Toute personne peut donc librement adresser des demandes, plaintes et propositions aux autorités, qui sont tenues de répondre. Nous n’avons identifié aucune jurisprudence à ce sujet et à notre connaissance, il ne s’agit pas d’une pratique répandue, contrairement aux pétitions à la Chambre des députés.

§ 3 -
Transparence et accès aux informations

69. Introduction. Transparence et corruption sont souvent citées ensemble, et pour une bonne raison : la corruption a besoin d’ombre pour se développer. Là où l’information est accessible, où les décisions sont documentées et accessibles, où l’affectation des fonds publics peut être retracée, l’espace pour des arrangements occultes se réduit. En outre, l’opinion publique et la presse peuvent faire leur travail de contrôle et de supervision.

La transparence des autorités publiques est l’histoire d’un long combat. L’Etat n’était traditionnellement pas transparent et les résistances persistent à ce jour. Il y a certes aussi des raisons objectives qui justifient des restrictions à la transparence, fût-ce pour le bon fonctionnement de l’Etat (p.ex. secret de la défense), pour la protection des individus (p.ex. secret bancaire, fiscal, données personnelles) ou encore une combinaison des deux (p.ex. secret d’instruction). Mais cette accumulation d’exceptions peut servir de refuge commode : le secret invoqué pour une raison légitime peut tout aussi bien masquer une décision qu’on préfère ne pas exposer au regard du citoyen ou du contrôleur.

Au Luxembourg, l’évolution a été lente et tardive. Un premier pas était l’introduction de la procédure administrative (PANC) en 1978²⁷, donnant au citoyen accès à son propre dossier ; il faut un intérêt personnel direct. Un vrai décloisonnement, quoique sectoriel, intervient en matière environnementale sous influence des textes européens. Une loi de 1992²⁸, remplacée par une loi de 2025²⁹, reconnaissent pour la première fois un accès général sans exigence d’intérêt personnel³⁰. Si la corruption peut avoir un lien avec des questions environnementales, cette loi n’est cependant pas centrale pour notre sujet. Ce n’est qu’en septembre 2018 que le Luxembourg adopte la loi relative à une administration transparente et ouverte, qui sera traitée plus en détail ci-après.

Le combat reste d’actualité. Tout n’est pas publié systématiquement, et les exceptions s’interprètent parfois de façon très inégale selon les administrations. On peut s’interroger si toutes les administrations ont réellement changé leur pratique. Signalons comme revers au libre accès à l’information la décision de la Cour de Justice de l’Union estimant que l’accès inconditionnel du public aux données du registre des bénéficiaires économiques est invalide car disproportionné (→ 502).

70. Accès aux documents – tous les moyens ne sont pas permis. La liberté d’expression, voire la liberté de la presse, ne sont pas en soi des arguments qui autoriseraient citoyens et journalistes à recourir à tous moyens pour accéder aux informations qu’ils souhaitent et à les publier. Le vol de documents, l’intrusion informatique, ou l’obtention de renseignements sous la menace ou par violence psychique ou physique restent interdits en tant que tels. Une jurisprudence se dessine néanmoins, dégageant des exceptions susceptibles de valoir excuse au pénal : d’un côté autour des droits de la défense (accès à des informations nécessaires pour se défendre en justice³¹), et d’un autre côté de la liberté d’expression (→ 64). Sous réserve notamment de proportionnalité, il peut ainsi être permis de passer outre aux interdits pénaux, civils et administratifs, non seulement pour publier des informations, mais aussi pour les obtenir - rappelons ici les acquittements intervenus dans l’affaire LuxLeaks, les documents publiés ayant été obtenus par vol domestique.

Pour en bénéficier, il faut cependant se situer dans une véritable optique de lanceur d’alerte (ou journalistique), ce qui implique de partir d’informations ou de soupçons dont on a eu connaissance dans le cadre de son activité professionnelle. Les libertés d’expression et de presse ne sont donc certainement pas des cartes blanches pour mener des enquêtes investigatives sur des faits de corruption ou autres, en bravant le cadre légal. Cette conclusion s’impose d’autant plus que le cadre légal pour accéder aux documents s’est progressivement étoffé : des alternatives légales existent. Des exceptions ont cependant été reconnues pour le journalisme d’investigation (→ 84).

71. Transparence et accès aux documents - vue d’ensemble. La question de l’accès aux documents est un sujet très vaste, que nous ne pouvons traiter dans son intégralité.

L’accès à l’information ne se pose pas seulement entre l’administration et le citoyen : il traverse aussi les rapports entre institutions publiques elles-mêmes. Les députés disposent d’un droit de poser des questions parlementaires ainsi que d’un droit d’accès à la documentation étatique dans le cadre de leur mission de contrôle du Gouvernement, non sans rencontrer parfois des résistances. La Cour des comptes dispose pour sa part d’un droit d’accès spécifique et étendu : tout document ou toute information qu’elle estime nécessaires à l’accomplissement de sa mission de contrôle (→ 551). La justice, de son côté, peut se heurter à la réticence, voire à l’obstruction, d’administrations ou de corps constitués lors de ses investigations - l’affaire dite du « Bommeleeër » en offre l’exemple le plus marquant et le plus durable dans l’histoire judiciaire luxembourgeoise.

72. Secrets professionnels. Plusieurs secrets légaux peuvent faire obstacle à la divulgation d’informations et constituer ainsi une limite à la communication de documents et à l’exercice de la liberté d’expression et à la liberté de la presse.

• Le secret de l’enquête et de l’instruction pénale est probablement le plus pertinent lorsqu’une affaire de corruption est encore en cours : ce secret est traditionnellement analysé comme une variété du secret professionnel, opposable aux seuls professionnels qui concourent à la procédure - magistrats, policiers agissant sur commission rogatoire, greffiers, experts - à l’exclusion des parties et des journalistes. Une décision récente vient cependant de retenir qu’il est d’application générale (voir encadré), donc potentiellement à tout citoyen ou journaliste. Les autorités judiciaires ne donnent, de toute évidence, pas accès au dossier aux tiers, et le Parquet décide seul des informations à transmettre. Cet obstacle se manifeste concrètement, y compris dans les réponses à des questions parlementaires qui se heurtent à ce secret, et la loi sur la transparence administrative l’exclut également de son champ. Le journaliste qui obtient des informations dont il sait ou ne pouvait ignorer qu’elles proviennent d’une violation de ce secret, doit soigneusement peser si leur publication ou réutilisation est indispensable et proportionnelle, au risque de se rendre coupable de recel (de violation de secret professionnel). Sur la cause de justification du journaliste responsable, voir → 83.

• Le secret professionnel. Le secret professionnel au sens de l'article 458 du Code pénal protège les confidences que certaines personnes, en raison de leur état ou de leur profession, sont amenées à recevoir de particuliers obligés d'y recourir, l'énumération légale (médecins, avocats, etc.) n'étant pas limitative. Il ne doit pas être confondu avec un secret général, un secret administratif ou le devoir de discrétion des fonctionnaires, comme l’a montré l’affaire dite « Schoolleaks » (acquittement d’enseignants pour divulgation de sujets d’examens)³⁵ : ce secret professionnel concerne donc seulement des données visant une personne, confiées à un confident nécessaire, obligé de s'en faire dépositaire par état ou par profession.

• En matière fiscale³⁶, l’administration fiscale est tenue à une obligation de secret sur les données des contribuables qu’elle détient dans le cadre de ses missions ; ce secret est important en matière de probité car il empêche en principe la divulgation de la situation fiscale d’une personne (potentiellement révélatrice d’un enrichissement suspect ou d’un train de vie disproportionné).

• Le secret bancaire³⁷, peut revêtir une importance particulière dans les affaires de corruption dans la mesure où la traçabilité des paiements (commissions occultes, rétrocommissions, transferts vers des comptes tiers) constitue souvent l’élément de preuve déterminant.

• Enfin, le secret militaire³⁸ peut également jouer ; étant rappelé que le Luxembourg, n’étant pas une puissance militaire de première ligne, ce secret y reste d’une portée limitée.

73. Travail et documents des trois pouvoirs. Rappelons que pour les trois pouvoirs de l’Etat – chambre des députés, gouvernement, justice - la transparence de la vie publique passe notamment par des instruments individuels : registres de cadeaux, registres de lobbying et déclarations de conflits d’intérêts et de patrimoine. Ces dernières s’imposent essentiellement aux députés et aux ministres, en partie aux hauts fonctionnaires, et à l’avenir aux élus locaux (→ voir à ce sujet le Titre 5). Nous nous intéressons ici à l’activité et à la production documentaire des pouvoirs eux-mêmes, où l’on distingue nettement plusieurs degrés de transparence.

(a) Action transparente : la Chambre des Députés. Les députés sont élus au suffrage universel et traitent, la plupart du temps, de questions générales plutôt que de cas individuels - ce qui écarte les considérations de vie privée et de données personnelles qui viennent limiter la transparence. Les lois adoptées sont publiques, mais ce n’est pas ici primordialement dans un but de transparence⁴⁴.

C’est surtout le processus d’adoption qui relève de la transparence : séances publiques (possibilité d’y assister physiquement, rediffusion en direct ou en différé), publicité du vote exprimé par chaque député, publicité de la plupart des commissions parlementaires, et publicité des documents parlementaires, y compris des avis « intéressés » rendus par les chambres professionnelles.

À cet égard, notons que le Conseil d’État, associé à la procédure législative, ne siège la plupart du temps pas en séance publique, mais que ses avis sur les projets et propositions de loi sont, eux, systématiquement publiés.

(b) Au niveau de la justice. La publicité des audiences, inscrite à la Constitution⁴⁵, constitue une caractéristique essentielle de l’activité du pouvoir judiciaire. Le huis clos est rarement appliqué, hors affaires de mœurs, et difficilement imaginable dans une affaire de corruption, où l’intérêt général à la publicité prime généralement sur toute autre considération⁴⁶. Une exception est à mentionner pour les mineurs, mais en-dessous de l’âge de 18 ans, c’est en général d’autres infractions que la corruption qui sont poursuivies. La presse assiste régulièrement aux audiences des chambres correctionnelles, notamment en matière de criminalité économique, et en rend compte.

Une question distincte est celle de la publication subséquente des décisions de justice. En effet, si la justice est publique, elle rend cependant des décisions dans des cas particuliers, visant des personnes morales et surtout des personnes physiques dans des domaines sensibles (affaires pénales, familiales, etc.). C’est une problématique épineuse, débattue depuis des années sans solution pleinement satisfaisante. Longtemps, la jurisprudence luxembourgeoise n’était pas publiée systématiquement par l’autorité judiciaire elle-même. Le principe est désormais celui d’une publication systématique et pseudonymisée (justice.lu, data.public.lu). En pratique, cette publication n’est pas encore parfaitement exhaustive et l’anonymisation recontre encore quelques difficultés. Néanmoins, cette publication est une source essentielle notamment pour connaître et analyser la jurisprudence en matière de corruption.

Le Conseil national de la justice (→ 351), en fonction depuis 2023 ne siège pas en séance publique.

(c) Le pouvoir exécutif, quant à lui, demeure le plus secret et le moins ouvert. Les réunions du Conseil de gouvernement ne sont, contrairement aux séances de la Chambre et aux audiences des juridictions, pas publiques ; seul un résumé des travaux est publié après chaque réunion.

Les dossiers administratifs individuels ne sont pas publics non plus, le principe prévalant étant celui du secret administratif, qui trouve sa source, pour les fonctionnaires, dans leur obligation statutaire de discrétion professionnelle. Pour les administrations fiscales s’ajoute le secret fiscal⁴⁸.

Ce secret est parfaitement justifiable dans la plupart des cas, puisqu’il s’agit de cas individuels pouvant contenir des données et informations privées (p.ex. dossier pour aides sociales), et généralement très peu d’intérêt pour le public⁴⁹.

En matière de marchés publics, particulièrement exposés au risque de corruption, un régime particulier de transparence s’applique (→ 700).

Ceci explique que la législation sur la transparence et l’accès aux documents, abordée par la suite, vise avant tout le travail des administrations.

(d) Le niveau communal, enfin, mérite d’être brièvement abordé. A ce niveau, les fonctions exécutives et législatives sont plus imbriquées. Les séances du conseil communal sont publiques⁵⁰ ; les règlements doivent être publiés⁵¹. La ville de Luxembourg retransmet en direct et en différé les séances du conseil communal. La loi communale n’impose, contrairement à la Chambre des députés, pas un régime complet de publication des avis, rapports et débats préparatoires. Les décisions administratives suivent le régime mentionné ci-avant et ne sont pas publiques.

74. Loi sur une administration transparente et accès aux documents. Le Luxembourg s’est doté tardivement d’une législation sur la transparence administrative et l’accès aux documents. Un premier projet de loi⁵² avait été jugé trop restrictif et a été remplacé par un autre⁵³ qui donnera naissance à une loi de 2018⁵⁴.

Il s’agissait de mettre en œuvre l’engagement gouvernemental en faveur d’une administration plus ouverte, en posant le principe d’une diffusion en ligne spontanée des documents administratifs (« logique de l’offre ») complétée par un droit de chaque citoyen de demander la communication de documents non encore publiés (« logique de la demande »), sans obligation de justifier d’un intérêt particulier. Le Conseil d’État a relevé que la Convention de Tromsø sur l’accès aux documents publics de 2009⁵⁵, définit le document accessible de façon large et aurait dû « constituer une source d’inspiration » pour le projet luxembourgeois, alors que le Grand-Duché n’en était pas signataire et ne l’a à ce jour pas ratifiée.

Le droit d’accès bénéficie à toute personne physique ou morale et porte sur les documents détenus par les administrations et services de l’État, les communes, les syndicats de communes, les établissements publics sous tutelle étatique ou surveillance communale, les personnes morales fournissant des services publics (sur la difficulté pour définir cette notion ; → 114), ainsi que par la Chambre des Députés, le Conseil d’État, les autorités judiciaires, et certaines autres institutions⁵⁶, sous la seule condition que le document se rapporte à l’exercice d’une activité administrative (Art. 1er).

La notion de « document » est définie très largement comme toute information enregistrée sous quelque forme que ce soit, rédigée ou reçue et détenue par les organismes visés. Aucun intérêt particulier n’a besoin d’être justifié : les organismes sont tenus de communiquer les documents accessibles à toute personne qui en fait la demande, quel que soit le support, sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt. La demande doit néanmoins revêtir une forme écrite et être formulée de façon suffisamment précise pour permettre l’identification d’un document.

Une « Commission d’accès aux documents » (art. 8bis à 11) établie auprès du Premier ministre, veille au respect du droit d’accès et conseille les organismes sur l’application de la loi. Sa saisine, dans le mois du refus, est facultative : elle rend un avis dans les deux mois, dont les suites diffèrent selon qu’elle estime le document communicable ou non, l’organisme conservant en toute hypothèse la faculté de ne pas suivre l’avis. Un recours en réformation devant le tribunal administratif est également ouvert contre toute décision de refus, sans qu’il soit nécessaire de saisir préalablement la Commission.

Malgré l’affirmation d’un principe général de publication et de communication, la portée pratique de la loi demeure limitée par l’étendue des documents exclus. Ces exclusions peuvent soustraire au droit commun d’accès des informations présentant précisément un intérêt particulier pour la détection de faits de corruption, de conflits d’intérêts ou de mauvaise gestion. La loi ne prévoit par ailleurs pas de mécanisme général permettant de faire prévaloir un intérêt public supérieur à la divulgation. Enfin, le caractère non contraignant des avis de la Commission d’accès aux documents et ses pouvoirs d’instruction limités réduisent l’efficacité du contrôle précontentieux face à un organisme réticent, le demandeur devant alors engager un recours juridictionnel pour obtenir une décision obligatoire.

Malgré cette législation, « en pratique, l’accès aux documents administratifs peut toutefois s’avérer fastidieux (…). Parmi les problèmes identifiés, ont été notamment évoqués le refus de communiquer certains documents en principe communicables, l’absence de réponse ou des réponses tardives de la part des administrations communales, ce qui a pour résultat que les informations ne sont plus pertinentes lorsqu’elles parviennent au requérant. À cela s’ajoute un manque de divulgation proactive des documents d’intérêt public comme l’exige la loi. Malgré une transparence prônée par les autorités, nombre d’institutions publiques, y compris les communes, sont encore réticentes à communiquer certains de leurs documents au public. »⁵⁸.

75. Open data – réutilisation des données du secteur public. À côté de ce régime, il faut encore mentionner l’initiative « open data », portée par un texte européen⁶⁴ et transposée en droit national⁶⁵, le tout centralisé sur une plateforme dédiée (data.public.lu). Le législateur luxembourgeois présente cette initiative avant tout sous un angle économique : il s’agit de mobiliser des données publiques déjà existantes pour ne pas les laisser inexploitées et permettre le développement de nouveaux produits et services. Le but premier n’est donc pas la transparence et le contrôle de l’action des autorités publiques.

Il serait toutefois excessif d’en déduire que l’open data serait sans pertinence pour la lutte contre la corruption : au niveau international, on peut mentionner le Partenariat pour un gouvernement ouvert, initiative documentant un usage désormais bien établi des données ouvertes à des fins d’intégrité publique, en particulier les marchés publics ouverts (open contracting). L’OCDE a publié un « Compendium of good practices on the use of open data for Anti-corruption »⁶⁶. Ce Compendium a été préparé à la demande du Groupe de travail anticorruption du G20 vise à sensibiliser les décideurs politiques et les agents publics de haut niveau aux bénéfices de la transformation numérique du secteur public (dont le open data) pour la bonne gouvernance, la productivité nationale, le développement économique et l’innovation sociale.

Section 4 -
Monde associatif

76. Le citoyen et la société civile. La lutte contre la corruption commence, en amont de toute organisation collective, par l’action du citoyen isolé. Comme nous l’avons vu, le citoyen dispose d’abord de la liberté d’expression, qui lui permet de critiquer, de dénoncer ou de commenter l’action des pouvoirs publics, y compris s’agissant de leurs manquements à la probité ; la liberté de manifestation, qui lui permet d’exprimer collectivement, mais à partir d’une démarche individuelle d’adhésion, son mécontentement ; et le droit de formuler des pétitions ou simplement de les soutenir avec sa signature. À ces libertés s’ajoute l’exercice du droit de vote, aux élections européennes, législatives et communales – droit qui constitue au Luxembourg aussi une obligation, le vote étant – du moins sur le papier – obligatoire.

Enfin le citoyen peut jouer un rôle de vigilance active : en signalant aux autorités compétentes des faits qu’il suspecte d’être constitutifs de corruption, ou, plus radicalement, en endossant le statut de lanceur d’alerte. Mais son action gagnera en efficacité lorsqu’il unit ses forces : en s’associant à d’autres.

77. La liberté d’association. Selon notre Constitution, « le droit d’association est garanti. Son exercice est régi par la loi qui ne peut pas le soumettre à autorisation préalable »⁶⁷. Une loi de 1936 garantit la liberté d’association, essentiellement au moyen de sanctions pénales⁶⁸. Cette liberté comporte plusieurs dimensions :

• une dimension collective, qui garantit au groupement lui-même la liberté de se constituer sans autorisation préalable, ainsi qu’une certaine liberté d’action (liberté d’expression, manifestation, etc.), et qui interdit aux pouvoirs publics de le dissoudre arbitrairement ;

• une dimension individuelle, qui garantit à chaque citoyen la liberté d’adhérer à une association de son choix, la liberté de ne pas y adhérer, et le droit de s’en retirer à tout moment.

Sur le plan plus fonctionnel, de nombreuses associations fonctionnent comme des « association de fait », sans personnalité juridique et sans constitution formelle – ce qui est parfaitement licite. Pour les associations formelles, le cadre législatif ancien de 1928⁶⁹ a été réformé et modernisé en 2023⁷⁰.

Tout citoyen est ainsi libre de constituer une association, que ce soit pour échanger des recettes de cuisine, pour pratiquer un sport, pour défendre une cause caritative ou environnementale - ou encore pour lutter contre la corruption.

On peut lire dans la directive-corruption que « des organisations de la société civile indépendantes sont indispensables au bon fonctionnement de la démocratie et jouent un rôle essentiel dans le maintien des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée. Exerçant des fonctions essentielles de surveillance, elles attirent l’attention sur les menaces qui pèsent sur l’Etat de droit, contribuent à ce que les personnes qui détiennent le pouvoir rendent des comptes, et permettent d’assurer le respect des droits fondamentaux »⁷¹.

Concrètement, une association peut notamment surveiller et documenter les manifestations de la corruption, en produisant des rapports, des indices ou des observations indépendantes de toute instance publique ; plaider et interpeller les pouvoirs publics, en portant des propositions de réforme législative ou réglementaire ; sensibiliser et former le public, les professionnels ou les décideurs aux enjeux d’intégrité ; accompagner et protéger les lanceurs d’alerte, en leur offrant un soutien juridique ou moral qu’ils ne trouveraient pas seuls ; le cas échéant agir en justice et se constituer partie civile (voir ci-après), etc. Les moyens d’action sont nombreux.

78. Transparency international. L’exemple le plus emblématique est celui de Transparency International (TI), organisation non gouvernementale fondée en 1993 en Allemagne, aujourd’hui présente dans plus de 100 pays. Sa mission est clairement formulée : « mettre fin à la corruption et promouvoir la transparence, la responsabilité et l’intégrité à tous les niveaux et dans tous les secteurs de la société ». Pour atteindre cet objectif, Transparency International s’appuie sur des actions de sensibilisation, de recherche et de plaidoyer, ainsi que sur la production d’outils de référence largement utilisés par les pouvoirs publics, les entreprises et les praticiens, au premier rang desquels figurent l’Indice de perception de la corruption (IPC) et le Baromètre mondial de la corruption, fondé sur des enquêtes d’opinion à grande échelle.

79. Initiatives au Luxembourg. Au Luxembourg, il n’existe plus de “national chapter” de Transparency International depuis 2017. « STOP CORRUPT » était l’ancien Chapitre de Transparency International, elle a entendu retrouver après juin 2017 son entière indépendance d’idées et d’actions qui lui paraissaient trop contraignantes dans le cadre de l’appartenance à un réseau »⁷³.

Des initiatives récentes ont émergé, notamment Luxembourg for Transparency (L4T), association créée fin 2025 et officiellement lancée en 2026, qui entend renforcer la réflexion, la recherche appliquée et le plaidoyer en matière de transparence et d’anticorruption, notamment à l’approche de la future directive européenne anticorruption⁷⁴. On peut encore mentionner LutCor, fondée en 2022⁷⁵.

D’autres associations, notamment professionnelles, n’ont pas pour objet principal la lutte contre la corruption, mais peuvent y contribuer à titre accessoire, dans le cadre de leurs missions de représentation, de formation ou de réflexion sectorielle. Ainsi, l’Association des Banques et Banquiers, Luxembourg (ABBL), principale association professionnelle du secteur financier, a publié un code de déontologie bancaire. De même, des associations de juristes peuvent s’intéresser au sujet, telles que l’Association Luxembourgeoise des Juristes de Droit Bancaire et Financier (ALJB), l’Association Luxembourgeoise des Avocats Pénalistes (ALAP) ou la Employment Law Specialists Association (ELSA). On peut encore citer l’Association Luxembourgeoise des Compliance Officers (ALCO), le Luxembourg Institute of Governance (ILA) et l’Institut national pour le développement durable et la responsabilité sociale des entreprises (INDR).

Sur le plan international nous relevons encore l’International Bar Association (IBA), organisation mondiale de la profession d’avocat dont le Barreau de Luxembourg est membre actif, dispose d’un Anti-Corruption Committee qui organise des conférences régulières. L’European Fraud and Compliance Lawyers (EFCL) est une sous-association de l’European Criminal Bar Association (ECBA), réunissant des avocats spécialisés en criminalité économique, fraude, corruption, blanchiment et compliance afin de favoriser les échanges de bonnes pratiques et la gestion des dossiers transfrontaliers.

80. Droit de se constituer partie civile. Permettre aux associations de se constituer partie civile peut être une voie utile dans la lutte contre la corruption. Elle permettrait non seulement à l’association d’être présente au procès pénal une fois l’action publique engagée, mais surtout, en amont, de contribuer à son déclenchement (citation directe, plainte avec constitution de partie civile ; → 277), et de passer ainsi outre une tentation de classer une affaire.

L’ouverture de ce droit aux associations soulève une tension entre, d’une part, la légitimité pour une association de défendre en justice l’intérêt collectif qu’elle s’est donné pour objet de représenter et de promouvoir, et, d’autre part, la défense de l’intérêt général proprement dit, qui reste et doit rester entre les mains du Ministère public.

Le droit luxembourgeois permet, depuis longtemps, aux associations agréées de se constituer partie civile pour certaines infractions dont celles touchant à la probité : corruption active et passive, prise illégale d’intérêts, trafic d’influence, corruption de magistrats, corruption privée, etc.⁷⁶.

Mais, comme en témoigne une étude scientifique récente⁷⁷, l’approche luxembourgeoise reste restrictive (habilitations sectorielles, exigence d’un agrément), témoignant d’une « méfiance traditionnelle envers les groupements privés, considérés comme concurrents de l’État dans la défense de l’intérêt général », de ce fait peu exercé. Les textes sont potentiellement incompatibles avec le droit des associations d’agir en justice (Art. 6 ConvEDH), et inconstitutionnels en raison de l’incohérence entre secteurs.

Le mécanisme a été pensé, dès l’origine en matière environnementale dont il s’inspire, comme un outil offensif et non simplement réactif : « Si ces critères sont respectés, leur seul droit est celui d’agir comme partie civile dans un procès pénal pour une infraction spécialement prévue par la loi. L’objectif de l’association n’est alors pas d’être indemnisée, mais plutôt de pouvoir déclencher l’action publique à l’encontre d’une action violant la loi dont l’objectif est partagé par l’association agréée ». Mais il n’existe pas, au Luxembourg, de véritable culture des associations consistant à se saisir de ce type d’affaires ou à agir en justice pour déclencher des poursuites (sauf peut-être timidement en matière environnementale et protection des animaux).

À notre connaissance, ce mécanisme n’a jamais été mobilisé en matière de corruption au Luxembourg.

Section 5 -
Presse et médias

81. Introduction. « Le pluralisme et la liberté des médias sont des vecteurs clés de l’Etat de droit, de la responsabilité démocratique, de l’égalité et de la lutte contre la corruption. Des médias indépendants et pluralistes, en particulier le journalisme d’investigation, jouent un rôle important dans le contrôle des affaires publiques, en détectant de possibles pratiques de corruption et d’atteintes à l’intégrité, en sensibilisant et en promouvant l’intégrité. »⁷⁸.

Ainsi, la presse joue un rôle essentiel dans la prévention et la détection de la corruption. Elle peut, certes, contribuer à relayer les messages de prévention et à sensibiliser le public aux risques et aux conséquences de tels comportements. Sa fonction va toutefois bien au-delà. Souvent qualifiée de « quatrième pouvoir », non pas parce qu’elle exercerait un pouvoir institutionnel comparable aux pouvoirs législatif, exécutif ou judiciaire, mais en raison de sa fonction de contre-pouvoir et de contrôle de l’action publique, la presse participe à la transparence de la vie démocratique. Elle peut ainsi mettre en lumière non seulement des comportements susceptibles de relever de la corruption, mais aussi d’éventuels dysfonctionnements dans la manière dont les autorités publiques y réagissent. Cette fonction est particulièrement importante dans un domaine où les faits sont, par nature, souvent dissimulés et difficiles à détecter, avec parfois une tendance des autorités à les « mettre sous le tapis ». Le rôle de la presse est de soulever ce tapis et de le secouer.

Jean Bour s’interroge : « quel est le moyen le plus approprié pour lutter contre la corruption ? Le journalisme d’investigation avec le recours à des sources non révélées et les lanceurs d’alerte et, en conséquence une absence de contrôle de la légalité dans l’obtention des informations, ou bien encore le recours classique aux moyens des dispositions du Code de procédure pénale (…) ? Il semble qu’il faille les deux comme synergies et complémentarité »⁷⁹.

Le rôle des médias peut prendre différentes formes. Le journalisme d’investigation peut directement conduire à la révélation d’affaires qui, sans ce travail, seraient demeurées inconnues. Mais la presse joue également un rôle lorsqu’elle maintient l’attention du public sur une affaire susceptible, autrement, de tomber dans l’oubli. Elle peut également interroger la diligence et l’efficacité avec lesquelles les autorités compétentes traitent les faits révélés. La médiatisation peut ainsi donner à une affaire une dimension considérable et accroître la pression exercée sur les personnes concernées, les entreprises et, indirectement, sur les autorités chargées de l’enquête ou des poursuites.

Cette importante « force de frappe » comporte toutefois son revers. La liberté de la presse, particulièrement étendue lorsqu’il est question d’un sujet d’intérêt général tel que la corruption, doit être conciliée avec d’autres droits et intérêts protégés, notamment le droit à la réputation, le respect de la vie privée et, plus généralement, les exigences liées à la présomption d’innocence. Un média doit notamment veiller à ne pas présenter comme coupable une personne dont la responsabilité n’a pas été juridiquement établie. Une personne publiquement présentée comme impliquée dans une affaire de corruption peut subir un préjudice réputationnel considérable avant même que sa responsabilité n’ait été déterminée. Or, en pratique, un classement sans suite, un non-lieu ou même un acquittement bénéficie rarement de la même exposition médiatique que les premières révélations. L’atteinte est souvent irréparable.

Pour les entreprises comme pour les particuliers impliqués dans une affaire de corruption, le risque réputationnel constitue ainsi un élément qui doit être identifié et suivi parallèlement au risque juridique. Cette problématique se pose également au cours des enquêtes internes : des informations, documents ou conclusions provisoires peuvent faire l’objet de fuites vers l’extérieur et provoquer des dommages importants avant même que les faits aient pu être entièrement établis. L’entreprise a donc intérêt à organiser autant que possible la confidentialité de l’enquête et à préparer, selon les circonstances, une communication de crise et une stratégie médiatique cohérentes avec sa stratégie juridique (→ 602).

Enfin, la médiatisation d’une affaire peut créer ce que l’on qualifie parfois de « procès parallèle », mené dans l’espace public alors que la procédure judiciaire suit encore son cours. Les autorités judiciaires sont évidemment tenues de statuer sur la seule base du dossier et du droit applicable. Une couverture médiatique particulièrement intense peut néanmoins créer un environnement de forte pression et des attentes dans l’opinion publique, auxquelles les magistrats seront confrontés et comparés.

82. Illustration du rôle de la presse. Selon l’OECD, « Au Luxembourg, aucune affaire de corruption transnationale conclue à ce jour n’a eu pour source (directe) de détection un article de presse. Cependant, la publication d’informations dans la presse (principalement étrangère) est souvent à l’origine de déclarations de soupçons à la CRF par les intermédiaires financiers, ce qui témoigne de l’importance des informations révélées par ce vecteur »⁸¹. En outre, elle joue parfois un rôle essentiel, comme nos l’illustrons dans quelques exemples repris en encadré.

83. La presse, relais des lanceurs d’alerte. La presse peut également se faire le relais des lanceurs d’alerte. Rappelons en effet que, lorsque les conditions légales sont réunies, le lanceur d’alerte peut procéder à une divulgation publique (→ 529). Il peut le faire directement, par exemple sur les médias sociaux, ou s’adresser à la presse. Dans cette dernière hypothèse, le journaliste peut recevoir des documents ou informations dont l’obtention ou la divulgation est susceptible d’avoir été illicite, notamment parce qu’ils sont couverts par un secret ou une obligation de confidentialité. Selon les circonstances, se pose alors la question d’une éventuelle responsabilité du journaliste, par exemple au titre de sa participation aux actes de la source ou de la détention et de l’utilisation de documents provenant d’une infraction.

Le journaliste qui reçoit et relaie ces informations n’est pas, dans cette seule qualité, lui-même un lanceur d’alerte et ne bénéficie donc pas automatiquement du régime de protection applicable à celui-ci. Son activité bénéficie toutefois d’une protection propre au titre de la liberté de la presse (Art. 10 ConvEDH). La jurisprudence de la CourEDH reconnaît à cet égard que le rôle de « chien de garde » de la presse serait sérieusement compromis si le journaliste pouvait être sanctionné du seul fait que l’information qu’il publie lui a été transmise en violation d’une obligation pesant sur sa source.

Dans la décision Fressoz et Roire, des journalistes du Canard enchaîné avaient publié des extraits de documents fiscaux transmis en violation du secret professionnel et avaient été condamnés pénalement pour recel de photocopies provenant de cette violation. La CourEDH retient une violation de leur liberté d’expression ; elle a notamment relevé l’intérêt général du débat, la vérification de l’authenticité des documents et la bonne foi des journalistes. Elle en a tiré un principe important : les journalistes peuvent divulguer des informations sur des questions d’intérêt général lorsqu’ils agissent de bonne foi, sur une base factuelle exacte et fournissent des informations fiables et précises dans le respect de l’éthique journalistique⁸⁹. La circonstance que les documents aient été obtenus illicitement par la source ne suffit donc pas, à elle seule, à justifier la condamnation de celui qui les publie.

84. Droit d’investigation et d’accès aux informations. La loi reconnaît expressément le droit de recevoir et de rechercher des informations⁹³. Nous avons vu au titre précédent que les journalistes professionnels disposent d’un droit d’accès renforcé aux documents leur permettant de remplir leur mission d’intérêt général (→ 74). Mais ce droit reste soumis aux exceptions légales, notamment pour les documents relatifs à la recherche et à la poursuite d’infractions, aux procédures judiciaires en cours ou aux secrets protégés. Les administrations doivent donc tenir compte de la fonction particulière de la presse lorsqu’elles sont saisies d’une demande d’information. La question se pose aussi pour le parquet lorsqu’une enquête est en cours, notamment en matière de corruption. Le secret de l’enquête et de l’instruction doit être concilié avec la présomption d’innocence, les droits de la défense et la protection de la vie privée, mais également avec l’intérêt du public à être informé et au droit de la presse de faire le relais. Ainsi, les parquets font régulièrement usage de leur faculté de lever le secret en publiant des communiqués sur des procédures encore en cours.

Le droit de rechercher l’information ne constitue en revanche aucun sauf-conduit permettant au journaliste d’utiliser n’importe quelle méthode d’investigation. Le journaliste n’a pas les pouvoirs d’un juge d’instruction ; chacun a son rôle et sa mission. Des actes tels qu’une surveillance particulièrement intrusive, l’appropriation de documents, l’accès forcé à un système informatique, l’interception de communications ou l’intrusion dans des lieux privés restent en principe interdits (v. également les limites évoquées à propos des détectives privés, → 628). La question peut être plus délicate pour certaines techniques journalistiques, telles que l’usage d’une fausse identité, l’enregistrement clandestin ou la sollicitation d’une personne tenue au secret.

Ainsi, le statut de journaliste n’autorise pas, en soi, à enfreindre la loi ; la liberté de la presse et la liberté d’expression peuvent toutefois rendre disproportionnée, dans certaines circonstances, la sanction d’un acte illicite accompli dans le cadre d’une investigation journalistique. La jurisprudence européenne procède à une appréciation au cas par cas. Dans Dammann c. Suisse⁹⁴, la Cour a protégé un journaliste qui avait sollicité auprès d’une employée du parquet des renseignements couverts par le secret. Dans Haldimann et autres c. Suisse⁹⁵, elle a jugé disproportionnée la condamnation de journalistes ayant utilisé une caméra cachée pour documenter une pratique professionnelle d’intérêt général. À l’inverse, dans Brambilla et autres c. Italie⁹⁶, elle a admis la condamnation de journalistes qui interceptaient illégalement et de manière systématique les communications radio des forces de l’ordre. Enfin, dans Bédat c. Suisse⁹⁷, elle a admis la sanction d’un journaliste ayant publié des pièces couvertes par le secret d’une instruction pénale (sur un automobiliste qui avait foncé sur des piétons, puis a tenté de se suicider), compte tenu notamment des impératifs de bonne administration de la justice, de la présomption d’innocence et de la vie privée (des faits très personnels étant révélés) de la personne poursuivie (qui n’était pas un personnage public).

85. Loi de 2004 - entre responsabilisation et protection. Une loi de 2004⁹⁸ cherche à trouver l’équilibre entre la protection de la liberté de la presse, mais aussi la responsabilisation professionnelle des journalistes qui font usage de cette liberté. Le cadre juridique remontant à 1869⁹⁹ et modifié seulement en 1945 et 1966, n’était manifestement plus adapté, notamment au regard de la jurisprudence de la CourEDH ; et l’ancien texte était avant tout un texte répressif. La modernisation était également technologique : à la presse écrite s’étaient ajoutés la radio, la télévision, puis Internet et les nouveaux modes de communication. Il fallait mettre le droit luxembourgeois en conformité avec l’article 10 ConvEDH et les autres droits fondamentaux. L’arrêt Thoma c. Luxembourg (→ 65), a fortement marqué la genèse de la loi de 2004.

La liberté journalistique est large : droit de recevoir et rechercher des informations (voir ci-avant) et droit de les communiquer au public, de les commenter ou de les critiquer (Art. 6). Mais cette liberté va de pair avec des devoirs, les travaux parlementaires rappelant qu’il s’agit d’une obligation de moyens et non de résultat¹⁰⁰ :

• Distinction fait et commentaire. La loi exige que la distinction entre l’exposé d’un fait et le commentaire qui s’y rapporte soit perceptible pour le public.

• Devoir d’exactitude et de véracité. Le collaborateur doit vérifier préalablement les faits quant à leur véracité, leur contenu et leur origine, « dans la mesure raisonnable de ses moyens et compte tenu des circonstances de l’espèce » (art. 10). Lorsqu’une présentation factuelle inexacte est établie, elle doit par ailleurs être spontanément rectifiée (art. 11).

• Présomption d’innocence. La présomption d’innocence mérite une attention particulière dans les affaires de corruption. L’article 12 proclame que « chacun a droit au respect de la présomption d’innocence ». Lorsqu’une personne est, avant toute condamnation définitive, publiquement présentée comme coupable de faits faisant l’objet d’une enquête ou d’une instruction judiciaire, le juge peut, même en référé et indépendamment d’éventuels dommages-intérêts, ordonner les mesures nécessaires pour faire cesser l’atteinte, notamment une rectification ou la diffusion d’un communiqué.

• Respect de la vie privée, de la réputation et de l’honneur (Art. 14 - 17). La protection de la vie privée n’est pas absolue. L’article 15 permet notamment la communication d’une information lorsqu’elle présente un rapport direct avec la vie publique de la personne concernée. Dans une enquête sur la corruption, des informations touchant au patrimoine, à des relations privées ou à des intérêts économiques peuvent ainsi revêtir une dimension légitime d’intérêt public lorsqu’elles éclairent l’exercice d’une fonction publique, un conflit d’intérêts ou l’origine d’un avantage. En matière d’atteinte à l’honneur ou à la réputation, la responsabilité peut notamment être écartée lorsque la preuve des faits est rapportée ou lorsque, même en l’absence d’une telle preuve, le responsable démontre, après avoir accompli les diligences nécessaires, qu’il avait « des raisons suffisantes pour conclure à la véracité des faits rapportés » et qu’il existait un « intérêt prépondérant du public à connaître l’information litigieuse ».

Sur le plan civil, le législateur a refusé de créer un régime général de responsabilité pour faute spécialement favorable à la presse. Cette question était l’une des plus débattues lors des travaux préparatoires. Le projet initial envisageait un régime particulier, mais la Commission a finalement estimé qu’il fallait maintenir la liberté d’appréciation du juge sous le contrôle de la jurisprudence de Strasbourg. Les journalistes et collaborateurs restent donc soumis au droit commun de la responsabilité civile. Une information inexacte, insuffisamment vérifiée ou portant fautivement atteinte à la réputation peut ainsi donner lieu à des dommages-intérêts, moyennant la preuve d’une faute, d’un dommage et d’un lien causal. En principe, en droit commun, la faute la plus légère suffit et oblige à réparation intégrale ; mais en matière de presse, la loi de 2004 renferme un certain nombre d’ajustements.

Il en va de même en matière pénale. Les journalistes restent notamment soumis, lorsque leurs conditions sont réunies, aux infractions de calomnie, diffamation, injure ou aux autres dispositions pénales susceptibles d’être applicables au comportement en cause.

Ainsi, les juges, dans leur appréciation de la responsabilité, doivent garder en mémoire que leur décision – condamnation civile et/ou pénale – peut être jugée injustifiée ou disproportionnée. À cette protection jurisprudentielle s’ajoutent deux protections légales, dérogatoires au droit commun :

(a) Le régime de responsabilité en cascade¹⁰². L’article 21 dispose : « La responsabilité, civile ou pénale, pour toute faute commise par la voie d’un média incombe au collaborateur, s’il est connu, à défaut à l’éditeur et à défaut au diffuseur. ». Ce régime a récemment encore été confirmé par la Cour de cassation¹⁰³.

Ce mécanisme est fortement dérogatoire du droit commun. En matière civile, il y aurait en principe une responsabilité solidaire : chacun est tenu de l’intégralité du dommage envers la victime. En droit pénal, toute personne contribuant peut être considérée comme co-auteur ou complice¹⁰⁴. Il en est autrement en matière de médias.

(b) La prescription abrégée. L’action publique et l’action civile résultant d’une infraction commise par la voie d’un média se prescrivent en principe trois mois à compter de la première mise à disposition du public (Art. 70). Il faut rappeler que d’ordinaire, les délais de prescription en matière civile sont de 10 ou 30 ans, et en matière pénale de 5 ou 10 ans (→ 283). Le choix du délai avait fait l’objet de discussions importantes. Une durée de six mois avait notamment été envisagée en raison des spécificités d’Internet, avant que la Commission ne décide finalement de conserver un régime unique et uniforme de trois mois.

86. Protection contre les procédures bâillon, « SLAPP ». Aux régimes protecteurs de la responsabilité que nous venons d’examiner s’ajoute une couche de protection supplémentaire, plus récente : celle dirigée contre les procédures dites « bâillons », ou SLAPP (Strategic Lawsuits Against Public Participation).

Une procédure-bâillon est une action en justice intentée non pour faire réellement valoir un droit, mais dans le but principal d’empêcher, de restreindre ou de sanctionner la participation au débat public (journalistes, ONG, lanceurs d’alerte). Le déséquilibre financier est au cœur du problème, entre le demandeur (souvent une entreprise, une personnalité publique ou un homme d’affaires) et celles du journaliste ou de l’organisation visée. Compte tenu de la durée et du coût de la procédure, il ne s’agit pas de gagner, mais d’épuiser son adversaire.

En 2024, une Directive européenne a été adoptée sur le sujet¹⁰⁶. Elle introduit un mécanisme de rejet anticipé des demandes manifestement infondées, avec renversement de la charge de la preuve pesant sur le demandeur ; la possibilité d’exiger de ce dernier une garantie financière pour les frais du défendeur ; la condamnation aux dépens - pouvant inclure l’intégralité des frais de représentation du défendeur - ainsi que des sanctions et une indemnisation. Il s’agira vraiment d’un changement de paradigme par rapport aux règles procédurales actuellement en vigueur.

La Directive rappelle que « les journalistes d’investigation et les organisations de médias jouent un rôle de premier plan dans la mise au jour de la criminalité organisée, des abus de pouvoir, de la corruption, des violations des droits fondamentaux et de l’extrémisme, ainsi que dans la lutte contre ces phénomènes »¹⁰⁷ ; « Les allégations de corruption, de fraude, de détournement de fonds, de blanchiment de capitaux, d’extorsion, de coercition, (…), y compris la criminalité financière et la criminalité environnementale, sont considérées comme des questions d’intérêt public »¹⁰⁸.

La Directive régit les rapports entre parties privées participant à une procédure civile ou commerciale ; elle ne vise pas les actions des autorités publiques elles-mêmes. Elle ne protège donc pas contre l’hypothèse où ce seraient des autorités étatiques qui chercheraient, par abus de pouvoirs, à intimider le journaliste, par exemple parce qu’il a accusé un homme politique important ou une connaissance de ce dernier. A ce niveau, tout repose alors sur l’existence d’une justice indépendante et intègre.

On ne connaît pas, au Luxembourg, l’équivalent des procès américains aux montants faramineux. Au Luxembourg comme plus largement en Europe, le préjudice indemnisable est déterminé en fonction du préjudice réellement subi et prouvé. Il peut néanmoins s’avérer très élevé en matière d’atteinte à la réputation, en fonction notamment de la taille de l’entreprise concernée et de l’impact de fausses accusations sur son image ou sa position sur le marché.

87. Protection des sources. La protection des sources est une garantie essentielle de la liberté de la presse. Elle ne protège pas seulement le journaliste : elle vise surtout à éviter qu’une personne renonce à communiquer une information d’intérêt général par crainte d’être identifiée.

Cette protection est particulièrement importante en matière de corruption. Les informations proviennent souvent d’une personne située à l’intérieur de l’administration, de l’entreprise ou de l’organisme concerné. La recherche de la « taupe » peut alors devenir un enjeu majeur, et les personnes visées – haut placées dans les institutions – ont un pouvoir de pression. Cette logique rejoint celle de la protection de l’identité du lanceur d’alerte (→ 520) : les deux régimes sont distincts, mais poursuivent un objectif commun consistant à permettre la révélation d’informations sensibles sans exposer immédiatement leur auteur.

La protection des sources a été consacrée notamment par l’arrêt Goodwin c. Royaume-Uni¹¹³ de la CourEDH. Un journaliste stagiaire britannique avait reçu d’un informateur non sollicité des renseignements confidentiels sur les difficultés financières d’une société, tirés d’un projet de plan de développement dérobé dans les locaux de l’entreprise, en échange de la seule promesse de ne pas révéler sa source. La société avait obtenu une injonction interdisant la publication puis une ordonnance judiciaire sommant le journaliste de produire ses notes révélant l’identité de l’informateur, ordonnance qu’il refusa systématiquement d’exécuter. La CourEDH a estimé que les intérêts de la société (récupérer le document, obtenir des dommages-intérêts et démasquer un collaborateur déloyal) n’étaient pas suffisants, même cumulés, pour l’emporter sur l’intérêt public capital que constitue la protection des sources journalistiques

La protection des sources fait aussi l’objet d’une recommandation du Conseil de l’Europe¹¹⁴.

Au Luxembourg, la loi de 2004 (Art. 7) organise une protection à plusieurs niveaux. Le journaliste entendu comme témoin peut refuser de révéler toute information permettant d’identifier une source ainsi que le contenu des informations obtenues ou collectées. La protection est étendue à l’éditeur et aux personnes qui, dans leurs relations professionnelles avec le journaliste, ont eu connaissance de telles informations.

Surtout, la protection ne peut être contournée indirectement : les autorités policières, judiciaires ou administratives doivent s’abstenir des mesures ayant pour objet ou pour effet de découvrir la source, la loi visant notamment les perquisitions et saisies au domicile ou sur le lieu de travail du journaliste ou des autres personnes protégées. Si l’identité de la source est découverte fortuitement lors d’une mesure régulière poursuivant un autre objectif, cette information ne peut en principe être utilisée ultérieurement comme preuve.

Mais il y a des exceptions (Art. 8) : lorsque l’action des autorités concerne la prévention, la poursuite ou la répression de crimes contre les personnes, du trafic de stupéfiants, du blanchiment d’argent, du terrorisme ou d’atteintes à la sûreté de l’État. La liste paraît restrictive, mais la mention du blanchiment lui donne en réalité une portée beaucoup plus large. Comme on le verra (→ 498), le blanchiment est défini de manière si extensive en droit luxembourgeois qu’il accompagne presque systématiquement toute infraction, et tout particulièrement des infractions de corruption. Il s’agit d’une brèche potentiellement dangereuse dans la protection des sources¹¹⁵ ; seuls des magistrats raisonnables, peuvent la combler.

88. Entre devoir de mémoire et droit à l’oubli. Comme nous venons de le voir, la presse a pour mission de révéler et d’investiguer des faits d’actualité. Elle assume cependant aussi un devoir (ou une fonction) de mémoire. D’un côté, les archives de presse restent accessibles au public longtemps après leur publication : les journaux luxembourgeois sont ainsi consultables en ligne, à l’image du Luxemburger Wort, dont les archives numérisées sont disponibles depuis 1848¹¹⁷. D’un autre côté, ce devoir de mémoire se manifeste également par la faculté, pour la presse, de revenir sur des faits plus anciens à l’occasion d’anniversaires, de commémorations ou de rediffusions, par exemple pour resituer dans la mémoire collective des évènements qui ont marqué l’histoire judiciaire, sociale ou politique du pays.

Une affaire récente est venue tester les limites de la liberté de la presse au Luxembourg. Bien qu’elle concerne un cas de détournement de fonds et non de corruption au sens strict, elle est parfaitement transposable à cette dernière : dans les deux cas, la question est celle de savoir si, et jusqu’à quand, la presse peut continuer à associer le nom d’une personne condamnée à des faits économiques ou financiers anciens, alors même que cette personne a purgé sa peine et s’est retirée de la vie publique. Quel équilibre doit être trouvé avec le respect de la vie privée, et le droit à la réhabilitation sociale ?

89 à 99. Réservés.