Chapitre 1er -
Acteurs publics

41. Plan. Du côté des acteurs publics, nous distinguons d’abord sur le plan national les administrations et organes politiques ayant un rôle central en matière de lutte anti-corruption (section 1), avant de nous tourner vers les autorités répressives (section 2), étant entendu que les infractions et règles de poursuites pénales seront abordées à part (→ 100). Un dernier titre fait un tour d’horizon des principaux acteurs internationaux gardant un œil vigilant sur l’action (ou l’inaction) de ces acteurs nationaux (section 3).

Section 1 -
Institutions et organes politiques

42. Le ministère de la Justice. Le ministère de la Justice occupe une place centrale dans le dispositif luxembourgeois de lutte contre la corruption. Il assure la coordination générale des politiques de prévention et de répression en la matière, notamment à travers le COPRECO (voir ci-après) qu’il préside. Ce rôle central se justifie d’abord par sa compétence naturelle sur le droit pénal : le Ministère élabore et pilote les réformes du Code pénal et de la procédure pénale en général, et en matière de corruption en particulier. La « corruption », envisagée surtout dans son volet pénal, figure actuellement explicitement parmi les domaines relevant de la compétence du ministère de la Justice¹.

Il devrait à ce titre centraliser la transposition de directive-corruption. Au-delà du volet pénal, le ministère de la Justice est également en charge de l’élaboration de l’évaluation nationale des risques de blanchiment de capitaux, dont la corruption constitue l’une des menaces externes les plus élevées identifiées, ainsi que d’une évaluation nationale des risques spécifique à la corruption. Il chapeautera aussi la future stratégie nationale en matière de corruption (→ 06).

Le ministre de la Justice avait aussi des pouvoirs pour définir la politique répressive, pouvoirs dont il ne faisait cependant pas usage (→ 101).

43. Le COPRECO. « Il n’existe (…) aucune autorité indépendante chargée spécifiquement de suivre les questions liées à la prévention de la corruption et la promotion de l’intégrité »² ; le Luxembourg ne dispose pas, à ce stade, d’une agence spécialisée ni d’une stratégie de lutte contre la corruption dédiée, et en tout cas rien de comparable par exemple à l’Agence française anti-corruption (AFA).

Il faut cependant mentionner le Comité de prévention de la corruption (COPRECO) institué en 2007 à l’occasion de l’approbation de la Convention de Mérida³ ; son fonctionnement est précisé par règlement grand-ducal⁴. Il s’agit d’un organe consultatif qui a pour mission d’assister le Gouvernement dans la lutte contre la corruption.

Le Comité se compose de membres effectifs et suppléants représentant tous les ministères, désignés par les ministres respectifs, et est présidé par le ministre de la Justice ou une personne qu’il délègue à cet effet. Il peut s’adjoindre, au cas par cas, des représentants ou experts d’entités publiques et privées selon les sujets traités, auxquels il peut confier des missions ponctuelles d’information et de consultation, cette décision étant prise par le président sur proposition d’au moins un membre

Bien que le règlement lui confère un mandat très étendu, les évaluations internationales (OCDE, Commission européenne) constatent que le COPRECO concentre en pratique son activité observable sur la coordination des évaluations internationales (GRECO, UNCAC, OCDE), sans avoir publiquement présenté de recommandations ou mesures concrètes ni rendu ses travaux publics, Le GRECO souhaite que son action devienne plus visible⁵.

44. Future autorité luxembourgeoise ? La directive-corruption, au-delà de l’aspect répressif, impose un volet institutionnel et préventif⁶. Son article 22 impose que les États membres disposent d’un ou plusieurs organismes chargés de la prévention de la corruption (avec des tâches telles que l’évaluation des déclarations d’avoirs, le contrôle des règles de transparence et de conflits d’intérêts, l’identification des secteurs à risque) ainsi que d’un ou de plusieurs organismes chargés de sa répression, ces organismes devant agir sans ingérence indue, être connus du public, appliquer des procédures décisionnelles transparentes et rendre compte publiquement de leurs activités et résultats. L’article 23 leur impose en outre de disposer d’un personnel qualifié suffisant et des ressources financières, techniques et technologiques nécessaires à l’exercice effectif de leurs fonctions.

Ces dispositions laissent une large marge de manœuvre aux Etats. Le COPRECO devra évoluer ou être remplacé par une autorité nouvelle, investie de davantage de compétences ou moyens. En effet, le COPRECO ne remplit aujourd’hui aucune de ces conditions de façon satisfaisante : il n’a pas de ressources ni de personnel dédiés, il ne rend publiquement compte ni de ses activités ni de ses résultats, et les évaluations internationales constatent qu’il n’a produit aucune recommandation concrète à ce jour.

45. Un Observatoire de la corruption ? Tout comme les « stratégies nationales » ont le vent en poupe, on constate aussi un certain appétit politique à créer des « Observatoires » dont le nombre a considérablement augmenté ces dernières années⁷.

Le terme « Observatoire » ne renvoie pas à une structure clairement définie, mais couvre des réalités institutionnelles très hétérogènes : groupement peu formalisé, reposant sur une simple coopération ; service intégré au sein d’une administration existante ; ou entité distincte et autonome. Ce qui les unit, au-delà de leur nom et de la diversité de leurs statuts, c’est un objectif commun : suivre dans la durée un phénomène donné, rassembler des informations et des données statistiques le concernant, produire des analyses et des indicateurs, et parfois formuler des recommandations - le tout à l’abri, au moins en théorie, des aléas du cycle politique immédiat. Ce faisant, l’observatoire remplit une double fonction : il permet de mieux connaître le phénomène observé et d’éclairer ainsi de meilleurs choix politiques, tout en participant, par la mise à disposition publique de ces données, à l’effort de transparence.

Un tel modèle pourrait faire sens en matière de prévention de la corruption. Mais aucune structure pérenne ne semble aujourd’hui dédiée à la collecte et à la publication de données quantitatives sur les risques ou manifestations de corruption au Luxembourg. Cet observatoire pourrait aussi assumer les obligations de relevés statistiques imposées par la directive-corruption⁸.

46. La Chambre des députés. La Chambre des députés a tout d’abord pour mission de doter le pays d’un cadre légal efficace de prévention et de lutte contre la corruption. Les Députés sont aussi eux-mêmes exposés au risque de corruption, ce qui a conduit à l’adoption de règles déontologiques (→ 332). Au-delà, ils ont les moyens d’action suivants :

(a) Commission d’enquête. Les Députés ont un droit d’enquête parlementaire, ancré à l’article 81 de la Constitution⁹, dont l’exercice est réglementé par la loi¹⁰ et par le Règlement de la chambre. Ce droit d’enquête parlementaire connaît deux configurations distinctes au Luxembourg. Une « commission d’enquête » peut prendre toutes les mesures d’instruction prévues par le Code de procédure pénale, ce qui correspond à des pouvoirs assimilables à ceux d’un juge d’instruction, la loi s’étant toutefois écartée de toute référence directe à cette notion afin d’éviter la confusion entre pouvoirs législatif et judiciaire. Ces commissions d’enquête ne sont pas mises en place très fréquemment, mais peuvent l’être notamment dans des cas de criminalité affectant l’intérêt public (p.ex. affaire dite « Bommeleeër », affaire du SREL), y compris des affaires de corruption (affaires Kralowetz et « affaire du siècle » présentées ci-après). Il s’agit ici des seules 4 enquêtes parlementaires qui ont été menées sur les derniers 40 ans¹¹. Outre les difficultés politiques pour obtenir les majorités requises, une telle commission doit veiller à ne pas interférer avec la justice.

(b) Commission spéciale. Une « commission spéciale » est moins complexe à instituer. Une telle commission ne dispose pas des pouvoirs d’un juge d’instruction propres à la commission d’enquête et se crée à la majorité simple, ce qui en fait un outil plus souple mais aussi moins contraignant. Nous n’avons pas identifié de commission spéciale spécifique aux faits de corruption (à l’exception de l’affaire Kralowetz qui avait débuté en commission spéciale avant de devenir une commission d’enquête) ; un exemple récent de commission spéciale en matière de fraude est la commission spéciale dite « Caritas » instituée fin 2024 pour suivre l’escroquerie de quelque 61 millions d’euros au préjudice de la Fondation Caritas.

(c) Questions parlementaires. Les questions parlementaires trouvent leur base dans la Constitution¹⁷ et dans le Règlement de la Chambre des Députés¹⁸, qui prévoit plusieurs formes de questions (écrites, urgentes, avec débat, ou posées lors des heures de questions ou d’actualité), permettant à un député de demander des renseignements à un membre du Gouvernement sur une affaire administrative ou gouvernementale, dans le cadre du contrôle et de la surveillance de l’action gouvernementale par la Chambre. Il s’agit d’une prérogative individuelle ouverte à chaque député, souvent mobilisée par l’opposition parlementaire comme instrument de contrôle du Gouvernement, ce dernier étant en principe tenu de répondre mais conservant une large marge d’appréciation sur le contenu et le niveau de détail de sa réponse. Les questions et réponses sont rendues publiques et largement reprises par la presse, ce qui exerce une pression certaine sur la qualité de la réponse ministérielle. Les questions parlementaires sont nombreuses ; pour autant qu’elles concernent la corruption, nous les avons intégrées dans les différentes parties de notre ouvrage.

(d) Accès aux documents. Le droit d’accès aux documents du gouvernement complète le droit des députés individuels d’accéder à des informations¹⁹. Le gouvernement peut se montrer réticent à fournir certains documents. Une affaire portée en justice en particulier a fait en sorte que les règles afférentes ont été clarifiées, notamment par un ancrage constitutionnel explicite en 2023.

47. Le Médiateur (Ombudsman). L’Ombudsman, initialement dénommé « Médiateur », a été institué en 2003 et ancré en 2023 dans la Constitution (Art. 83). Autorité indépendante rattachée directement à la Chambre des députés. l’Ombudsman exerce une mission non décisionnelle de médiation : intermédiaire neutre, indépendant et impartial, il intervient auprès de l’administration lorsqu’une réclamation lui paraît recevable et fondée, peut assortir son intervention d’une recommandation, et dispose d’un droit d’accès aux informations et dossiers utiles, mais sans pouvoir décisionnel ni de sanction. La saisine intervient par réclamation d’un administré concerné, et peut avoir lieu avant ou conjointement à un recours juridictionnel, sur des dossiers qui couvrent en pratique une large variété de matières administratives courantes (fiscalité, sécurité sociale, urbanisme, état civil, immigration, registres communaux, etc.).

La mission première de l’Ombudsman n’est certainement pas de lutter contre la corruption : son rôle est celui d’un médiateur veillant à la bonne administration et à l’équité de traitement des usagers, non celui d’un organe de contrôle de l’intégrité ou de la probité des agents publics. Il n’en demeure pas moins que, dans la mesure où la corruption d’un agent public peut se traduire par une décision administrative injuste ou illégale, par exemple au détriment d’un administré évincé au profit d’un tiers indûment favorisé, l’Ombudsman pourrait, à l’occasion du traitement d’une réclamation ordinaire, être amené à déceler des indices d’une telle situation, voire être à l’origine de sa détection. Le cas échéant, il lui appartiendrait de signaler ces faits au Parquet (→ 492), ce type de constat dépassant le cadre de sa mission de médiation non décisionnelle. La lecture des derniers rapports annuels (2021-2025) ne relève cependant aucun cas mettant en jeu la probité des agents publics. Néanmoins, en 2010, l’Ombudsman avait relevé un nombre croissant de citoyens se plaignant de conflits d’intérêts dans le corps des élus locaux²³.

48. Service de renseignement de l’Etat (SREL)²⁴. Le Service de renseignement de l’État n’est pas une autorité chargée de la poursuite ou de l’instruction des infractions de corruption Sa mission consiste à rechercher, analyser et traiter, dans une perspective d’anticipation et de prévention, les renseignements relatifs aux activités susceptibles de menacer la sécurité nationale : l’espionnage et l’ingérence étrangère, le terrorisme et l’extrémisme à propension violente, la prolifération d’armes de destruction massive, ainsi que la cybermenace et le crime organisé lorsqu’ils sont liés à ces menaces. La corruption peut néanmoins présenter un intérêt indirect pour le SREL lorsqu’elle constitue le vecteur d’une menace relevant, elle, de sa compétence légale : une ingérence étrangère opérée par la compromission d’un agent public, une atteinte au patrimoine économique ou scientifique stratégique du pays, ou une pénétration d’institutions sensibles par corruption.

49. Autres institutions. Pour être complet, nous pouvons encore citer certains autres intervenants. Le ministère des Finances héberge l’AFCOS²⁵ Luxembourg (service de coordination antifraude), chargé de la coopération avec l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et les autres ministères pour lutter contre la fraude, la corruption, les conflits d’intérêts et le double financement affectant les intérêts financiers de l’UE. Le ministère des Affaires intérieures exerce la tutelle sur les communes (voir → 551) et sur la Police grand-ducale.

L’Inspection générale de la Police (IGP) est l’organe de contrôle externe indépendant de la police grand-ducale²⁶, chargé de veiller au respect des principes éthiques et déontologiques et au contrôle de la mise en œuvre du code de déontologie policier. Le Conseil national de la Justice (CNJ) élabore les règles déontologiques des magistrats via un Comité de déontologie qu’il abrite, reçoit les plaintes des justiciables contre le comportement d’un magistrat et peut décider de mesures, y compris des enquêtes ou procédures disciplinaires (→ 351). Pour les autres fonctionnaires déontologie et discipline relèvent de leurs administrations respectives ainsi que du Commissariat du Gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire (CGID) (→ 670). L’Office des signalements supervise les procédures de signalement et d’alerte. L’INAP assure la formation des fonctionnaires (→ 382). Enfin, on peut mentionner les autorités en matière de marchés publics, les régulateurs sectoriels et les organes des professions libérales.

Section 2 -
Autorités de poursuite

50. Multiples intervenants. La lutte contre la corruption repose sur l’intervention coordonnée de plusieurs autorités judiciaires, depuis la détection et l’enquête jusqu’au jugement des infractions. Si celles-ci disposent de prérogatives importantes pour rechercher la preuve et poursuivre les auteurs d’actes de corruption, l’exercice de ces pouvoirs est contrebalancé par un système de contrôles institutionnels et de garanties procédurales destinés à préserver les droits fondamentaux des personnes concernée.

51. Le Ministère public (Parquet). Le Parquet désigne, dans le langage judiciaire courant, l’ensemble des magistrats du ministère public - par opposition aux magistrats du siège, qui jugent. On les appelle aussi la « magistrature debout », car ses membres se lèvent traditionnellement pour prendre la parole et requérir, contrairement aux juges qui restent assis pendant toute l’audience.

Le Luxembourg est subdivisé en deux arrondissements judiciaires, Luxembourg et Diekirch, et par conséquent également doté de deux parquets auprès des Tribunaux d’arrondissements respectifs. La compétence revient en principe au procureur du lieu de l’infraction ou de la résidence du suspect²⁷.

Le procureur général d’État représente le ministère public auprès de la Cour de cassation et de la Cour d’appel, chapeautant ainsi l’ensemble de l’organisation. Il est chargé de veiller à l’application de la loi pénale sur toute l’étendue du territoire national et coordonne l’action des procureurs d’État tant en matière de prévention que de répression des infractions, ainsi que la conduite de la politique d’action publique par les parquets. Il a autorité sur tous les magistrats du parquet et peut leur enjoindre, par instructions écrites versées au dossier, d’engager ou de faire engager des poursuites²⁸.

Le ministère public exerce l’action publique et requiert l’application de la loi²⁹. Nous verrons que l’action publique peut également être déclenchée par les victimes des infractions de corruption (→ 277), voire même par des associations actives dans ce domaine (→ 80). Le ministère public reçoit les plaintes et dénonciations et apprécie la suite à leur donner ; nous verrons cependant que tant la police que le juge d’instruction peuvent également être destinataires de plaintes (→ 277). Il doit être informée par tous agents publics des faits susceptibles de constituer un crime ou un délit (→ 492).

Il procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions, et dirige à cette fin l’activité des officiers et agents de police judiciaire dans le ressort de son tribunal³⁰.

Cependant, au stade de l’enquête préliminaire, le procureur d’État ne dispose que de pouvoirs limités (ceux d’un OPJ – nous faisons abstraction ici du flagrant délit). Il peut diriger les investigations, entendre des personnes, recueillir des preuves. Sa compétence pour ordonner lui-même des actes réellement coercitifs (perquisitions, saisies non consenties, fouilles, écoutes, mesures de contrainte sur les personnes) reste en revanche limitée ; pour obtenir de telles mesures coercitives, il ne peut se passer du juge d’instruction.

Ce qui existait de longue date comme une spécialisation de fait au sein des parquets de Luxembourg et de Diekirch a été consacré en droit par une réforme récente : la création, en 2024³¹, au sein des deux parquets, d’un département économique et financier.

52. Le juge d’instruction. Le juge d’instruction est le magistrat chargé, une fois saisi, de conduire l’instruction préparatoire : il rassemble les preuves, entend les personnes concernées et accomplit les actes nécessaires à la manifestation de la vérité, avant que la juridiction de jugement ne se prononce sur le fond. À la différence d’une enquête menée par le parquet, son intervention obéit à un formalisme renforcé, en contrepartie des pouvoirs de contrainte étendus qui lui sont réservés.

Le recours au juge d’instruction n’est pas systématique : il dépend de la gravité de l’infraction et de la complexité du dossier. L’instruction préparatoire est obligatoire en matière de crime; elle est facultative en matière de délit (Art. 49 du Code de procédure pénale). La corruption publique étant un crime, l’instruction est le principe.

Le juge d’instruction ne peut se saisir lui-même. Il ne peut informer qu’après avoir été saisi soit par un réquisitoire du procureur d’État, soit par une plainte avec constitution de partie civile (Art. 28, 50). Le juge d’instruction n’est saisi que des faits qui lui sont expressément déférés par le réquisitoire ou la plainte (saisine in rem). Il ne peut l’étendre de sa propre initiative ; il faut une plainte ou un réquisitoire additionnel.

Le juge d’instruction instruit de manière impartiale ; il procède à tous les actes d’information qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité ; il recueille et vérifie, avec soin égal, les faits et les circonstances à charge ou à décharge de l’inculpé (Art. 51).

Lorsque le juge d’instruction envisage d’inculper une personne, il procède à un acte formel appelé première comparution (Art. 81). Lorsqu’il estime que toutes les mesures nécessaires ont été accomplies, le juge d’instruction met fin à l’instruction par une ordonnance de clôture (Art. 127).

À la différence d’une enquête préliminaire menée par le parquet, la procédure d’instruction est nettement plus formelle : elle ouvre des droits et garanties précis à l’inculpé et à la partie civile, la possibilité d’exercer des recours (nullités, appel), ainsi qu’un accès au dossier qui s’ouvre dès avant la première comparution dans une mesure restreinte, puis pleinement à compter de l’inculpation.

Ce formalisme accru explique que le juge d’instruction puisse, dans l’intérêt de la manifestation de la vérité, ordonner des mesures coercitives qui ne sont pas entre les mains du parquet, telles que les perquisitions ou les observations (→ 280). Le juge d’instruction est de même indispensable pour toute mesure privative de liberté, telle qu’un mandat d’arrêt ou une détention préventive.

Le revers de ce formalisme est un ralentissement de la procédure. Certains en attribuent la responsabilité aux avocats, qui formuleraient trop de demandes et exerceraient trop de recours ; d’autres l’attribuent à un manque d’effectifs au sein des cabinets d’instruction. Nous ne prendrons pas position sur ce débat.

Une solution a néanmoins été trouvée pour donner davantage de possibilités d’action au parquet, sans ouverture systématique d’une instruction formelle : l’instruction simplifiée dite « mini-instruction »³². Ce mécanisme permet au procureur d’État de conserver le contrôle du dossier tout en demandant certains actes, en pratique surtout des perquisitions et des saisies, au juge d’instruction, qui peut alors se limiter à ordonner la mesure sollicitée sans se saisir de l’ensemble de l’affaire. Dans un souci d’efficacité et de rapidité des procédures, ce mécanisme a été récemment élargi, les restrictions antérieures (délai d’attente entre deux demandes, un seul acte autorisé par demande) ayant été abolies³³.

Le rôle et le maintien même du juge d’instruction font débat dans d’autres pays, où l’institution a parfois été abolie. Aucune discussion concrète de cette nature n’existe à ce jour au Luxembourg. On observe cependant, avec la réforme de la « mini-instruction » un glissement progressif vers le parquet, particulièrement en matière économique. Un autre exemple sont les procureurs européens délégués, dont les attributions mêlent les fonctions de parquetier avec certaines fonctions du juge d’instruction (ils peuvent notamment procéder à des inculpations).

Le juge d’instruction reste néanmoins fréquemment indispensable en matière de corruption. Il l’est juridiquement lorsque les faits poursuivis constituent un crime ne relevant pas d’une exception légale à l’obligation d’instruction. Même lorsque l’instruction est facultative ou qu’une mini-instruction serait envisageable, la complexité des opérations, la multiplicité des intervenants, les flux financiers et la dimension internationale du dossier peuvent justifier l’ouverture d’une information complète. Comme l’écrit Jean Bour : « vu la nature complexe des infractions de corruption, le procureur requiert l’ouverture d’une procédure d’information conduite par un juge d’instruction »³⁴.

53. CRF - Cellule de renseignement financier³⁵. La CRF luxembourgeoise trouve ses origines en 1994-1995 au sein du parquet économique et financier du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, et est, depuis sa fondation, membre du Groupe Egmont, réseau international des CRF (ou FIU – Financial Intelligence Unit). Ses effectifs ont considérablement augmenté au fil des années : elle est composée de près de 70 agents (2026). Cette augmentation reflète l’augmentation du nombre de déclarations de soupçon qu’elle reçoit et l’importance que prend l’ensemble du dispositif de lutte anti-blanchiment (et financement du terrorisme).

Initialement composée essentiellement de magistrats, la CRF s’est progressivement ouverte à des profils spécialisés, notamment des analystes financiers, économistes, juristes et experts de l’intelligence financière. Les magistrats n’y sont plus aujourd’hui majoritaires.

Contrairement au modèle administratif retenu dans d’autres pays, la CRF luxembourgeoise reste attachée à l’ordre judiciaire : elle est instituée opérationnellement indépendante et autonome, mais reste sous la surveillance administrative du procureur général d’État. La CRF est dirigée par un magistrat portant le titre de directeur.

La CRF est l’autorité nationale qui a pour mission de recevoir et d’analyser les déclarations d’opérations suspectes et les autres informations concernant des faits suspects susceptibles de relever du blanchiment (→ 498), des infractions sous-jacentes associées ou du financement du terrorisme, et de disséminer, spontanément et sur demande, aux autorités judiciaires et aux administrations compétentes, le résultat de ses analyses ainsi que toute autre information pertinente, lorsqu’il existe des motifs raisonnables de suspecter une telle infraction.

Les déclarations d’opérations suspectes que la CRF reçoit et analyse sont essentiellement celles transmises par les professionnels soumis à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (→ 496). Cette obligation couvre notamment toutes les infractions économiques, y compris la corruption et les infractions liées (ou le blanchiment associé à ces infractions). Au-delà des professionnels assujettis à la LBC/FT au sens strict, toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire, ainsi que tout salarié ou agent chargé d’une mission de service public, sont tenus d’informer sans délai, de leur propre initiative, la CRF lorsqu’ils savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’un blanchiment ou un financement du terrorisme est en cours, a eu lieu ou a été tenté, nonobstant toute règle de confidentialité ou de secret professionnel (→ 504).

La CRF peut échanger, spontanément ou sur demande, avec une CRF étrangère, quel que soit son statut, toutes les informations et pièces susceptibles d’être pertinentes pour le traitement ou l’analyse d’informations en lien avec le blanchiment, les infractions sous-jacentes associées ou le financement du terrorisme

La fonction d’analyse de la CRF revêt deux aspects : l’analyse opérationnelle, centrée sur des cas individuels et des objectifs spécifiques, et l’analyse stratégique, portant sur les tendances et formes du blanchiment et du financement du terrorisme. Après analyse, la CRF peut transmettre le dossier soit au parquet, soit à une administration compétente en matière de LBC/FT, soit à une CRF étrangère, dans les conditions rappelées ci-dessus. Un dossier de corruption peut ainsi effectivement prendre son origine dans une déclaration de soupçon reçue par la CRF, qui l’analyse avant de la transmettre au parquet économique et financier pour suite à donner. La CRF se limite à cette analyse financière. La CRF n’exerce pas les pouvoirs d’enquête pénale attribués au parquet, à la police judiciaire ou au juge d’instruction. Son rôle consiste à produire et exploiter du renseignement financier.

L’activité de la CRF repose largement sur la coopération. Au niveau national, elle échange des informations avec les autorités judiciaires, les autorités de contrôle LBC/FT et les administrations compétentes, auxquelles elle peut transmettre les résultats de ses analyses. Au niveau international, elle coopère avec les cellules de renseignement financier étrangères dans le cadre du Groupe Egmont et des mécanismes européens d’échange d’informations. Elle participe ainsi à l’effort de coopération internationale (→ 281).

La CRF dispose également d’un pouvoir opérationnel propre : elle peut donner instruction de ne pas exécuter une ou plusieurs opérations en rapport avec une transaction ou un client lorsqu’elle estime que les conditions légales sont réunies. Cette mesure conservatoire vise à empêcher la dissipation rapide d’avoirs suspects dans l’attente de l’analyse du dossier et, le cas échéant, de l’intervention des autorités judiciaires compétentes. Il ne s’agit pas d’une saisie pénale ou d’une confiscation (→ 282), mais d’un mécanisme préventif particulièrement utile dans les dossiers de corruption et de blanchiment à dimension internationale. Ce blocage n’est cependant pas limité dans le temps.

54. La police grand-ducale. Depuis la fusion avec la gendarmerie en 2000³⁶, la police grand-ducale forme l’unique force publique non militaire du Grand-Duché. La loi afférente de 2018³⁷ distingue les deux grandes catégories de missions de la Police, avec des qualités différentes selon le volet exercé :

• dans l’exercice de ses missions de police administrative, la Police veille au maintien de l’ordre public, à l’exécution et au respect des lois et règlements de police généraux et communaux, à la prévention des infractions et à la protection des personnes et des biens, par une surveillance générale et des mesures matérielles de police administrative, exercées par des officiers et agents de police administrative (art. 3-4) ;

• dans l’exercice de ses missions de police judiciaire, la Police a pour tâches de rechercher les crimes, délits et contraventions, de les constater, d’en rassembler les preuves, d’en donner connaissance aux autorités judiciaires, de rechercher, saisir, arrêter et mettre les auteurs à la disposition de la justice, d’exécuter les actes d’enquête et d’instruction ordonnés par les autorités judiciaires, et de transmettre le compte rendu de ses missions à ces autorités (art. 17-19).

La corruption et les atteintes à la probité ne se rattachent généralement pas au maintien de l’ordre public au sens classique du terme – elles ne se détectent et ne se préviennent pas par des patrouilles de quartier. La police, dans le domaine qui nous intéresse, agira essentiellement de nature réactive à un signalement, une plainte ou une enquête déjà engagée. Dans l’exercice de la fonction judiciaire, la police agit sous une double autorité : l’autorité administrative du directeur général, chef hiérarchique du corps, sous la direction du procureur d’État³⁸, et – pour les OPJ – sous la surveillance et le contrôle du procureur général d’Etat³⁹.

Tous les policiers sont compétents pour connaître d’une affaire de corruption, mais une spécialisation existe en pratique au vu de la complexité des affaires de criminalité économique. Concrètement, la compétence pour les affaires de corruption revient au Service de police judiciaire (SPJ), qui mène les recherches et enquêtes en relation avec des infractions graves ou d’une complexité particulière ; toute affaire, et notamment des affaires moins complexes, peuvent cependant être confiées à d’autres unités, y compris aux commissariats locaux – il ne s’agit pas d’une compétence exclusive, mais d’une mesure d’organisation interne. La police judiciaire comprend cinq départements, dont un dédié à la criminalité économique et financière ; ce département comprend les sections Infractions économiques et financières, Anti-blanchiment, Entraide judiciaire internationale, Formation, appui et méthodologie, et la Section European Public Prosecutor’s Office (section du Parquet européen). C’est la Section Infractions économiques et financières (« SPJ-EF-EF » dans la nomenclature interne de la police) qui traite en principe les dossiers de corruption.

La police grand-ducale compte quelque 3.400 membres (2026), dont environ trois quarts de policier et un quart de membres du cadre civil. Un effort de recrutement continu vise à en augmenter les effectifs, en particulier pour la police judiciaire et la lutte contre la criminalité économique.

D’un point de vue disciplinaire – par exemple pour des cas de corruption ou autres manquements à la probité – les policiers ne sont pas soumis au régime disciplinaire général de la fonction publique, mais au régime spécifique de l’Inspection générale de la Police (IGP ; → 385).

Des agents autres que les policiers peuvent avoir des fonctions d’officiers de police judiciaire (OPJ), cas qui se retrouve notamment fréquemment dans les administrations compétentes en matière environnementale ou de santé et salubrité publique. En matière de corruption ou infractions assimilées, il n’existe pas d’autorité spécifique compétente qui aurait des OPJ spécialement mandatés pour constater ce type d’infraction.

55. Autres intervenants. L’administration des douanes et accises n’a aucune compétence pour enquêter par rapport à des faits de corruption ; ses compétences peuvent cependant couvrir des faits connexes, comme le transport d’argent liquide au-delà des frontières⁴⁰. On peut encore mentionner le Bureau de gestion des avoirs (BGA) et le Bureau de recouvrement des avoirs (BRA) (institués en 2022, un projet de fusion étant en cours), qui jouent un rôle important en matière de saisies et confiscations (→ 282).

56. Les juges du fond. Aux côtés des parquetiers et juges d’instruction, il faut encore mentionner les juges du siège. Ceux-ci interviennent à différents niveaux. Tout d’abord, lorsque l’affaire est passée en instruction judiciaire, la chambre du conseil décide, en audience non publique, s’il y a ou non des charges suffisantes pour justifier un renvoi devant une procédure au fond. Si tel n’est pas le cas, elle décide d’un non-lieu. Si l’affaire est poursuivie au fond, elle se poursuit en audience publique (→ 73), ce qui peut causer un préjudice réputationnel additionnel, qui peut être atténué par un jugement sur accord (→ 301). Si la corruption publique constitue un crime, elle est cependant en pratique en général malgré tout jugée devant une chambre correctionnelle (→ 300), tout comme les autres délits tels que le trafic d’influence ou la prise illégale d’intérêts. Si le nombre de cas dans lesquels la chambre correctionnelle siège à un seul juge (« juge unique ») a progressivement augmenté, les dossiers de corruption continuent à être jugés par une composition de trois juges, ce qui se justifie parfaitement au vu de la complexité de ce type de dossiers.

Les effectifs des juges auprès du Tribunal d’arrondissement (et de la Cour) ont également été substantiellement renforcés sur la période récente. Un projet de loi a été déposé en vue de « la constitution de chambres commerciales et de chambres pénales, avec spécialisation en droit économique et financier. Afin d’optimiser et d’accélérer le traitement des dossiers économiques et financiers, une modernisation des procédures et méthodes de travail est recommandée (…) La constitution de chambres pénales spécialisées en droit économique et financier se situe dans le contexte de l’évaluation de notre pays par les instances du GAFI »⁴⁵. Elles « constituent le prolongement de la spécialisation des parquets et cabinets d’instruction dans le domaine économique et financier ».

Section 3 -
Organismes internationaux et européens

57. Le Luxembourg ne dispose à ce jour pas de système national de contrôle et supervision des mécanismes de lutte contre la corruption. Au-delà du niveau national, il faut mentionner le rôle joué par le GRECO, par l’OCDE et par la Commission européenne.

58. GRECO. Le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) est un organe du Conseil de l’Europe créé en 1999, dans le prolongement du Programme d’action contre la corruption et des Vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption. Le Luxembourg en est membre fondateur. La mission du GRECO est de renforcer la capacité de ses membres à prévenir et combattre la corruption, en veillant à l’application effective des normes anticorruption du Conseil de l’Europe, qu’elles soient juridiquement contraignantes (conventions) ou relevant de la soft law (recommandations et principes directeurs).

Le GRECO regroupe la quasi‑totalité des États membres du Conseil de l’Europe, ainsi que plusieurs États non membres. Il fonctionne sur la base d’un mécanisme d’évaluation par les pairs, organisé en cycles thématiques successifs, au cours desquels les dispositifs nationaux sont examinés au regard des standards européens. Ce mécanisme combine analyses techniques, échanges contradictoires, recommandations ciblées et suivi de leur mise en œuvre, dans une logique de pression mutuelle destinée à encourager les réformes internes. Son efficacité est généralement reconnue, notamment pour sa capacité à susciter des évolutions législatives ou institutionnelles concrètes, y compris dans des domaines sensibles tels que l’intégrité des responsables publics ou le financement de la vie politique. Si l’absence de sanctions juridiquement contraignantes et la dépendance à la volonté politique des États sont parfois critiquées, le GRECO demeure l’un des mécanismes internationaux de suivi anticorruption les plus aboutis.

Beaucoup de réformes de la législation luxembourgeoise en matière de corruption sont le résultat de ces évaluations.

Pour le Luxembourg, les cycles 1 à 4 sont clos, le 5e est toujours en cours avec un suivi des recommandations, et le 6e – ciblé sur la Ville de Luxembourg et la Commune de Dudelange, est encore en cours. Les résultats peuvent se résumer comme suit :

(a) 1^er cycle1⁴⁶. Sur les douze recommandations adressées au Luxembourg lors du 1er cycle d’évaluation, quatre ont été pleinement satisfaites - notamment l’établissement de statistiques sur la corruption, l’extension des techniques de surveillance spéciales, le renforcement de la Cour des Comptes et l’augmentation des effectifs judiciaires. En revanche, cinq recommandations n’ont pas été mises en œuvre : aucune sensibilisation concrète des fonctionnaires dans les secteurs à risque, absence de base légale pour les agents infiltrés, coopération insuffisante entre fisc et parquets, absence de mesures d’incitation à la collaboration avec la justice, et absence d’organe spécialisé anticorruption. Trois recommandations ont été partiellement réalisées, notamment la protection des témoins - dont le projet de loi n’avait pas encore été adopté - et la transparence des procédures.

(b) 2^e cycle⁴⁷ Sur les treize recommandations adressées au Luxembourg dans le cadre du deuxième cycle d’évaluation, seules deux ont été pleinement mises en œuvre lors du rapport de conformité initial - la formation des agents publics et l’extension du contrôle de la Cour des Comptes - tandis que onze recommandations demeuraient partiellement ou non mises en œuvre, le GRECO constatant « un déficit assez important ». Les lacunes les plus saillantes portaient sur l’absence de confiscation et de saisie par équivalent pour toute infraction de corruption, le manque de codes de déontologie couvrant l’ensemble des agents publics, l’insuffisance de l’encadrement des conflits d’intérêts, du pantouflage et des cadeaux, l’absence d’accès général aux documents publics, et la non-adoption d’un régime de responsabilité pénale des personnes morales.

À l’issue de l’addendum adopté en juin 2008, trois recommandations supplémentaires ont été considérées comme satisfaites - notamment grâce à l’entrée en vigueur de la loi du 1er août 2007 sur la confiscation et de la loi du 13 décembre 2007 sur la saisie immobilière - mais neuf recommandations restaient encore partiellement mises en œuvre, le GRECO relevant que plusieurs projets législatifs importants, dont l’accès général aux documents publics et la responsabilité pénale des personnes morales, n’avaient toujours pas abouti. L’adoption de l’addendum a mis fin à la procédure de conformité du deuxième cycle d’évaluation sur le Luxembourg.

(c) 3^e cycle⁴⁸. La procédure de conformité du 3e cycle d’évaluation s’est déroulée en trois étapes successives, avec des résultats contrastés selon les thèmes.

Au terme du premier rapport de conformité, le Luxembourg n’avait mis en œuvre ou traité de façon satisfaisante que trois des dix-sept recommandations du 3e cycle. Le GRECO avait jugé ce niveau de conformité « globalement insuffisant » et décidé d’appliquer l’article 32 de son règlement intérieur, invitant le Luxembourg à soumettre un rapport d’avancement. Sur le Thème I (incriminations), les lacunes tenaient principalement au fait que le projet de loi renforçant les moyens de lutte contre la corruption - qui prenait en compte plusieurs recommandations - n’avait pas encore été adopté. Sur le Thème II (financement des partis politiques), la grande majorité des recommandations était non mise en œuvre, notamment l’absence de statut juridique des partis, l’insuffisance de l’encadrement comptable et du financement des campagnes, et la confusion entre financement des groupes parlementaires et des partis⁴⁹.

À la clôture de la procédure, avec l’adoption du deuxième rapport de conformité, treize des dix-sept recommandations avaient été mises en œuvre ou traitées de façon satisfaisante : toutes celles du Thème I, et six des dix recommandations du Thème II. Les recommandations iii (statut juridique des partis), iv (périmètre comptable), vi (financement des campagnes) et x (éventail des sanctions) restaient respectivement non mises en œuvre ou partiellement mises en œuvre.

(d) 4^e cycle.⁵⁰ Le 4e cycle a été particulièrement douloureux, avec 6 rapports de conformité successifs. Le GRECO avait adressé quatorze recommandations au Luxembourg portant sur la prévention de la corruption à l’égard des membres du Parlement, des juges et des procureurs. Dès le premier rapport de conformité en 2015, une seule recommandation était jugée satisfaisante, huit étaient partiellement mises en œuvre et cinq non mises en œuvre, avec des lacunes importantes tant pour les parlementaires (déclarations d’intérêts et de patrimoine, transparence des contacts avec les tiers, contrôle effectif) que pour les juges et procureurs, en matière de réformes structurelles, de cohérence des règles d’intégrité, de formation et d’indépendance du parquet. La procédure de l’article 32 du règlement intérieur (rapports supplémentaires) a été déclenchée dès 2017, le GRECO ayant qualifié la conformité de « globalement insuffisante », une appréciation maintenue jusqu’en 2020, sans progrès substantiels.

À la clôture de la procédure, treize des quatorze recommandations ont finalement été considérées comme mises en œuvre de manière satisfaisante, grâce notamment à l’adoption d’un Code de conduite des députés assorti d’un guide pratique, et à une réforme constitutionnelle et législative d’envergure portant création du Conseil national de la justice et refonte du statut du magistrat, couvrant les procédures d’avancement, l’indépendance du parquet et le régime disciplinaire. La seule recommandation demeurée partiellement mise en œuvre concerne le dispositif de surveillance et de sanction des manquements au Code de conduite des députés, le contenu des déclarations n’étant pas vérifié et les modalités de contrôle par la Chambre restant insuffisamment précisées.

(e) 5^e cycle⁵¹. Le rapport d’évaluation du 5e cycle avait adressé 21 recommandations au Luxembourg portant sur la prévention de la corruption au sein des hautes fonctions de l’exécutif et des services répressifs. À l’issue du premier rapport de conformité, seulement huit recommandations étaient jugées satisfaisantes, neuf partiellement mises en œuvre et quatre non mises en œuvre - notamment l’encadrement des contacts avec les lobbyistes, l’attribution aux autorités judiciaires de la compétence de poursuite des ministres, la gestion des risques au sein de la police et le contrôle d’intégrité régulier des policiers au cours de leur carrière. Les principales avancées portaient sur l’adoption d’un code de déontologie pour les membres du gouvernement et leurs conseillers ainsi que sur la consécration légale du droit d’accès aux documents publics, tandis que pour la Police grand-ducale, l’entrée en vigueur de la loi sur l’IGP, du code de déontologie et l’introduction d’un numéro d’immatriculation unique étaient saluées.

A l’adoption du deuxième rapport de conformité, 18 des 21 recommandations avaient été mises en œuvre de façon satisfaisante, deux restaient partiellement mises en œuvre - le régime de sortie des fonctions pour les conseillers et l’attribution de la compétence de poursuite des ministres aux autorités judiciaires, conditionnée à l’achèvement de la révision constitutionnelle - et une demeurait non mise en œuvre, à savoir l’établissement d’un contrôle d’intégrité régulier des policiers au cours de leur carrière, le cadre légal en vigueur ne permettant pas de tels contrôles systématiques.

(f) 6^e cycle⁵². Alors que le présent ouvrage était sur le point d’être mis sous presse, le 22 septembre 2026, le GRECO a rendu public son rapport d’évaluation du Luxembourg dans le cadre du 6e cycle d’évaluation. La Ville de Luxembourg et la Ville de Dudelange avaient participé à l’évaluation sur place en septembre 2025.

Le GRECO relève un « cadre juridique globalement satisfaisant » et signale plusieurs bonnes pratiques, notamment les mécanismes permettant l’exercice d’un congé politique par les élus locaux, certains dispositifs de participation démocratique ou la retransmission en direct des séances d’un conseil communal.

Le rapport met toutefois aussi en évidence des insuffisances et formule des recommandations. Il appelle avant tout à l’élaboration d’une stratégie nationale de lutte contre la corruption, laquelle devrait intégrer de manière appropriée le niveau communal. Il relève également le rôle encore limité du COPRECO. Plus généralement, les évaluateurs recommandent de renforcer les règles de conduite applicables aux élus locaux et de mettre en place un code de conduite pour les agents communaux, accompagnés de mécanismes adéquats de formation, de conseil et de sensibilisation. Il faut améliorer la prévention et gestion des conflits d’intérêts, l’encadrement des relations avec les représentants d’intérêts, la surveillance des marchés publics et des activités accessoires. Le GRECO insiste également sur la nécessité d’améliorer l’accès aux documents officiels et l’effectivité de la protection des lanceurs d’alerte.

59. OCDE. Le mécanisme de supervision de l’OCDE en matière de corruption repose sur la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (→ 23)⁵³. Il est piloté par le « Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption », composé d’experts gouvernementaux des États parties et chargé d’un examen par les pairs se déroulant en phases successives⁵⁴. Sa portée est cependant limitée : le mécanisme ne couvre que la corruption transnationale d’agents publics étrangers dans le cadre de transactions commerciales internationales, à l’exclusion de la corruption purement domestique ou de toute autre forme de corruption. Le Luxembourg a ainsi fait l’objet d’une évaluation de Phase 3 en 2011, puis d’une évaluation de Phase 4 en 2024.

60. La commission européenne et le rapport sur l’Etat de droit. Le rôle de la Commission européenne en matière de supervision de la corruption s’est construit progressivement, par la superposition de plusieurs instruments.

Un premier jalon avait été posé dès 2011, lorsque la Commission a annoncé la mise en place d’un mécanisme de suivi de la lutte anticorruption dans l’UE destiné à évaluer périodiquement les efforts des États membres dans ce domaine. En 2014⁵⁶, elle a publié un Rapport anticorruption de l’UE, premier exercice de ce type, dressant un état des lieux pour l’ensemble des 28 États membres et assorti, pour chaque pays, d’un chapitre national distinct. Cet exercice n’a toutefois pas été reconduit. Pour le Luxembourg, un certain nombre de lacunes avaient été relevées à cette occasion.

La Commission a justifié cet abandon par la volonté d’intégrer la thématique anticorruption dans d’autres mécanismes de suivi plus larges, notamment le futur mécanisme de l’État de droit alors en préparation.

Ainsi, depuis 2020, la Commission publie chaque année son Rapport sur l’État de droit, qui est devenu le principal instrument d’évaluation des États membres, incluant un chapitre consacré à chaque pays. Ce rapport vise à jouer un rôle préventif en permettant de détecter les problèmes à un stade précoce, avant qu’ils ne justifient une réponse plus formelle. Il examine quatre piliers, dont le cadre anti-corruption⁵⁷. Depuis 2022, les chapitres par pays comportent en outre des recommandations spécifiques à chaque État membre, et depuis 2023 un suivi de leur mise en œuvre par rapport aux éditions précédentes.

La Commission intègre également des considérations anticorruption dans le cadre du Semestre européen - le cycle annuel de coordination des politiques économiques - notamment dans les recommandations par pays adressées aux États membres dont les faiblesses en matière de gouvernance ou d’État de droit ont des implications économiques.⁵⁸