27. Généralités. L’objet du présent ouvrage étant avant tout d’exposer les spécificités du droit luxembourgeois de la corruption, il n’est pas possible d’examiner de manière exhaustive le cadre européen, de plus en plus étoffé, et qui est couvert par une littérature abondante. Nous nous limiterons dès lors à en présenter les principaux éléments et leur incidence sur le droit luxembourgeois. La place accordée à la corruption dans le droit de l’Union est centrale : le TFUE la range expressément parmi les domaines de « criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière »1 dans lesquels le Parlement européen et le Conseil peuvent établir, par voie de directive, des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions.
La lutte contre la corruption est également considérée par l’Union européenne comme une composante essentielle de l’État de droit. Depuis 2020, elle constitue ainsi l’un des quatre grands domaines examinés chaque année par la Commission dans son Rapport sur l’Etat de droit (→ 60).
28. La directive 2026/1021. L’Union européenne poursuit depuis longtemps une harmonisation des droits nationaux en matière de lutte contre la corruption. Parmi les premiers instruments figurent notamment une Convention de 1997 relative à la lutte contre la corruption, impliquant des fonctionnaires européens et nationaux2 et une décision-cadre relative à la corruption dans le secteur privé3.
Ces instruments viennent d’être remplacés par un texte bien plu ambitieux et transversal, à savoir la directive 2026/1021 relative à la lutte contre la corruption ( « directive-corruption »4) proposée par la Commission en 2023, entrée en vigueur en mai 20265 et à transposer pour le 1er juin 20286. Elle se veut être une « approche globale et pluridisciplinaire » du phénomène de la corruption7.
Contenu de la directive – vue d’ensemble
Il s’agit d’une harmonisation minimale : comme l’indique son article 1er, la directive établit des « règles minimales » relatives à la définition des infractions et aux sanctions pénales et non pénales, ainsi que des mesures destinées à mieux prévenir et combattre la corruption. Elle impose aux États membres d’incriminer la corruption dans le secteur public (art. 3) et la corruption dans le secteur privé (art. 4), mais également le détournement commis par un agent public (art. 5), le trafic d’influence (art. 6), certaines formes graves d’exercice illégal de fonctions publiques (art. 7), l’entrave au bon fonctionnement de la justice (art. 8), l’enrichissement lié aux infractions de corruption (art. 9) et la dissimulation des biens provenant de certaines de ces infractions (art. 10), ainsi que l’incitation, la complicité et, dans certaines hypothèses, la tentative (art. 11).
Une harmonisation intervient également au niveau des sanctions et de la responsabilité. La directive fixe, selon la gravité des infractions, des niveaux minimaux que doivent atteindre les peines maximales d’emprisonnement prévues par les droits nationaux et prévoit différentes sanctions ou mesures complémentaires (art. 12). Elle impose par ailleurs un régime de responsabilité des personnes morales (→ 272 ; art. 13), ainsi que des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives à leur égard (art. 14). La directive réglemente encore les circonstances aggravantes et atténuantes (→ 298 ; art. 15 et 16). Elle impose notamment de considérer comme aggravante la qualité d’agent de haut niveau. Plus innovantes au regard du droit luxembourgeois sont certaines circonstances atténuantes prévues au bénéfice des personnes morales. L’article 16 vise notamment la mise en œuvre, avant ou après l’infraction, de contrôles internes efficaces, de mesures de sensibilisation à l’éthique et de programmes de conformité destinés à prévenir la corruption ; il vise également l’hypothèse dans laquelle la personne morale, après avoir découvert l’infraction, l’a rapidement et volontairement révélée aux autorités compétentes et a adopté des mesures correctrices. Le texte européen crée ainsi une forte incitation pour les entreprises à mettre en place de véritables dispositifs anticorruption (→ 452) et favorise les mécanismes d’auto-déclaration (→ 511).
La directive harmonise encore certaines règles qui entourent la répression, notamment en matière de prescription (art. 19), d’outils d’enquête (→ 280; art. 26), de gel et de confiscation des avoirs (art. 27) et d’échange d’informations (art. 28). Mais son apport dépasse largement le droit pénal stricto sensu. Elle oblige les États membres à adopter des mesures de prévention, à adopter et publier une stratégie nationale de prévention et de lutte contre la corruption (→ 06 ; art. 21), à disposer d’organismes ou unités spécialisés dans la prévention et la répression de la corruption, dotés des ressources nécessaires (→ 44 ; art. 22 et 23), et à protéger les personnes qui signalent les faits ou coopèrent aux enquêtes (→ 520 ; art. 25).
Pour le Luxembourg, la transposition pourrait nécessiter une révision substantielle du dispositif existant et, plus largement, de l’approche nationale de la prévention de la corruption. Pourtant, le Gouvernement a estimé que la « législation actuelle est déjà largement conforme au texte de la proposition de directive. Certaines adaptations ponctuelles pourraient cependant s’avérer nécessaire »8. Cela ne dénote pas une ambition particulière d’une transposition extensive de ce texte
La directive laisse une marge significative aux États membres, tant dans le choix des modalités de transposition que dans la possibilité de maintenir ou d’adopter des règles plus exigeantes que le socle minimal européen. À ce jour, aucun projet de loi n’a encore été déposé. Aux endroits appropriés du présent ouvrage, nous signalerons les principales modifications du droit luxembourgeois que la mise en œuvre de la directive devrait entraîner.
Comment transposer ?
La transposition pourrait se heurter à quelques difficultés s’il s’agit de conserver la cohérence d’ensemble du droit pénal luxembourgeois. Elle impose, pour les seules infractions de corruption, des mécanismes qui dérogent parfois sensiblement aux catégories traditionnellement utilisées par le Code pénal, qu’il s’agisse notamment de calculées en fonction du chiffre d’affaires ou de circonstances aggravantes et atténuantes spécifiquement définies. On peut se demander pourquoi de tels mécanismes devraient être réservés à la corruption et ne pas s’appliquer à d’autres formes de criminalité économique. Une transposition limitée à la corruption risque à créer un ‘îlot’ normatif (comme il en existe déjà d’autres), sans véritable articulation avec la logique générale du Code pénal et du Code de procédure pénale. Le législateur sera dès lors confronté à un choix délicat : transposer ponctuellement la directive, au risque de fragmenter le droit national, ou profiter de cette réforme pour repenser plus largement certaines règles communes. Comme souvent, c’est probablement la pression du temps qui fera opter pour une solution a minima.
29. Autres domaines connexes. Le droit de l’Union intervient par ailleurs dans de nombreux domaines connexes à la lutte contre la corruption. On peut notamment citer les règles relatives aux marchés publics (→ 700), à la lutte contre le blanchiment (→ 496) ou à la protection des lanceurs d’alerte (→ 520). Par ailleurs, il y a une harmonisation croissante de la procédure pénale, tant par l’harmonisation de certaines règles que par le développement de mécanismes de reconnaissance mutuelle et de coopération judiciaire (→ 281), incluant Eurojust et Europol, que par des règles de procédure nationales. Tel est notamment le cas en matière de gel et confiscation d’avoirs (→ 282), de collecte transfrontière des preuves au moyen de la décision d’enquête européenne, ou, plus récemment, des injonctions européennes de production et de conservation de preuves électroniques (e-evidence).
30. La corruption interne à l’Union. Les institutions de l’Union sont elles-mêmes exposées aux risques de corruption et d’atteintes à la probité. Il suffit d’évoquer l’affaire dite du « Qatargate », relative à des soupçons de corruption et d’ingérence impliquant plusieurs députés et collaborateurs parlementaires. Le droit national s’applique, en fonction de la compétence territoriale de chaque pays ; les infractions nationales sont également applicables aux fonctionnaires européens (→ 118). A côté de l’aspect pénal, ces risques sont également appréhendés par des mécanismes internes : règles statutaires et disciplinaires applicables aux fonctionnaires et agents, codes de conduite des députés et des membres de la Commission, obligations en matière de conflits d’intérêts, cadeaux et transparence, ainsi que contrôles et enquêtes administratives, notamment par l’OLAF. Enfin, la Commission prépare actuellement la première stratégie anticorruption de l’Union européenne, destinée à compléter la directive de 2026 et à développer une approche transversale de la prévention et de la lutte contre la corruption ; son adoption est annoncée pour la fin de 2026.
Une enquête pénale à la BEI9
En juin 2024, le Parquet européen a annoncé enquêter sur deux anciens collaborateurs de la Banque européenne d’investissement (BEI), soupçonnés de corruption, d’abus d’influence et de détournement de fonds de l’Union. Les soupçons avaient été signalés au Parquet européen par l’OLAF. À la demande de celui-ci, la BEI a accepté de lever l’immunité des deux anciens collaborateurs ainsi que l’inviolabilité de ses locaux, bâtiments et archives au Luxembourg, afin de permettre la poursuite de l’enquête et la collecte des éléments à charge comme à décharge. Le Parquet européen n’a pas rendu publics d’autres détails sur les faits reprochés et a expressément rappelé la présomption d’innocence des personnes concernées.
Cette protection de l’intégrité propre des institutions européennes se prolonge dans la politique visant la protection de ses intérêts financiers.
31. Protection des intérêts financiers de l’Union (PIF). L’Union européenne doit non seulement organiser la lutte contre la corruption dans les États membres, mais également protéger ses propres intérêts, et notamment ses intérêts financiers. L’enjeu est considérable compte tenu de l’importance des budgets gérés et de la multiplicité des subventions, aides, marchés et autres financements accordés par l’Union. Une part très importante de ces fonds est en outre gérée conjointement avec les États membres : selon la Commission, environ 70 % du budget relève de la gestion partagée. Les administrations nationales jouent ainsi un rôle essentiel dans la sélection des projets, l’attribution et le paiement des aides ainsi que leur contrôle.
Ces flux financiers créent des risques de fraude et de corruption tant au niveau des fonctionnaires européens que des agents nationaux. « La corruption constitue une menace particulièrement grave pour les intérêts financiers de l’Union qui peut, dans de nombreux cas, être également liée à un comportement frauduleux »10.
Pour cette raison, une politique de protection des intérêts financiers de l’union (PIF) a été mise en place dès les années 199011, ancrée aujourd’hui dans le TFUE12 et dans une directive de 201713 ; cette directive a été transposée au Luxembourg par une loi de 202014 qui a également adapté les textes sur la corruption. Elle impose notamment aux Etats d’assurer que la corruption passive et active intentionnelle constitue une infraction pénale15.
La directive PIF impose des règles minimales communes concernant notamment la fraude aux dépenses et aux recettes de l’Union, y compris certaines fraudes graves à la TVA (art. 3), le blanchiment, la corruption active et passive et le détournement portant atteinte ou susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union (art. 4), ainsi que la responsabilité et les sanctions des personnes physiques et morales et certaines règles de prescription.
32. Mesures restrictives et lutte contre la corruption. Les mesures restrictives, communément appelées « sanctions », constituent un instrument de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne. Elles visent à faire évoluer le comportement ou la politique d’un État, d’une entité ou d’une personne déterminée. Leurs finalités sont multiples : maintien de la paix et de la sécurité internationale, lutte contre le terrorisme ou la prolifération, protection des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit, mais aussi, plus ponctuellement, lutte contre la corruption, les détournements de fonds publics ou certaines formes graves de malversations financières.
L’Union peut mettre en œuvre des sanctions décidées par les Nations unies ou adopter ses propres mesures autonomes. Elles peuvent notamment consister en un gel des avoirs, une interdiction de mettre des fonds ou ressources économiques à disposition, des restrictions de déplacement ou, selon les régimes, des mesures économiques sectorielles.
Si la corruption demeure un fondement relativement rare par comparaison avec les conflits armés, le terrorisme, les violations des droits de l’homme ou les atteintes à la sécurité internationale, plusieurs régimes européens ont néanmoins expressément visé des personnes soupçonnées de détournement et de corruption.
Mesures restrictives visant la corruption
Après les « printemps arabes », l’Union a gelé les avoirs d’un ancien président tunisien, de son épouse et de dizaines d’autres personnes considérées comme responsables de détournements de fonds publics ; des mesures comparables ont été prises à l’encontre d’anciens responsables ukrainiens soupçonnés de détournement de fonds publics. Un régime adopté en 2021 concernant le Liban permet par ailleurs de sanctionner les personnes responsables de graves malversations financières portant sur des fonds publics et relevant de la Convention des Nations unies contre la corruption. Plus récemment encore, certaines sanctions concernant la Moldavie ont visé des personnes impliquées dans des mécanismes d’achat de voix, de financement illégal et de corruption destinés à perturber le processus démocratique.
Art. 83 (1) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Convention établie sur la base de l’article K.3, paragraphe 2, point c), du traité sur l’Union européenne, relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Union européenne.
Décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé.
Directive (UE) 2026/1021 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2026 relative à la lutte contre la corruption. La base juridique de cette intervention se trouve notamment à l’article 83, paragraphe 1er, TFUE, qui range la corruption parmi les formes de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière et autorise l’Union à fixer des règles minimales en matière d’infractions et de sanctions ; la directive, fondée également sur les articles 82, paragraphe 1er, d), et 83, paragraphe 2, TFUE, n’est toutefois pas limitée aux seuls faits présentant concrètement un élément transfrontalier, mais impose aux États membres d’harmoniser leur droit interne pour l’ensemble des infractions entrant dans son champ d’application.
Proposée par la Commission le 3 mai 2023, elle a fait l’objet d’une orientation générale du Conseil le 14 juin 2024, puis d’un accord politique entre le Conseil et le Parlement le 2 décembre 2025 ; le Parlement l’a approuvée le 26 mars 2026 et le Conseil lui a donné son approbation définitive le 21 avril 2026. Signée le 29 avril 2026 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 11 mai 2026, elle est entrée en vigueur le 31 mai 2026.
Un délai supplémentaire, jusqu’au 1er juin 2029, est prévu uniquement pour l’obligation d’évaluer périodiquement les secteurs et professions particulièrement exposés au risque de corruption et pour l’adoption de la stratégie nationale anticorruption.
1er Considérant de la directive 2026/1021.
Réponse du 12 juin 2023 de Madame la Ministre de la Justice, Sam TANSON à la question parlementaire n° 7986.
EPPO, « Luxembourg: EPPO obtains the lifting of immunity of two former EIB employees », communiqué du 24 juin 2024.
8e Considérant de la Directive (UE) 2017/1371.
Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.
Art. 325 TFUE : « L’Union et les États membres combattent la fraude et tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres, ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union. (…) ».
Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal.
Loi du 12 mars 2020 portant modification : 1° du Code pénal ; 2° du Code de procédure pénale ; 3° de la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée ; aux fins de transposition de la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal.
Art. 4 (2) d la Directive (UE) 2017/1371.