21. Un cadre international étoffé. La corruption constitue par nature un phénomène international, qui ne connaît pas de frontières et s’inscrit fréquemment dans des activités économiques, financières ou commerciales transnationales. Les flux financiers, les chaînes de décision, le recours à des intermédiaires ou encore l’utilisation de structures juridiques étrangères en font un risque qui dépasse le cadre d’un seul État. Dans ce contexte, une approche exclusivement nationale de la lutte contre la corruption ne produirait qu’un effet très limité, en exposant les systèmes juridiques les plus exigeants à des phénomènes de contournement ou de délocalisation des pratiques illicites.
À l’inverse, il serait tout aussi illusoire de penser que l’ensemble des États adopteraient une législation uniforme ou atteindraient un niveau équivalent d’exigence et d’effectivité dans la lutte contre la corruption. Les différences culturelles, institutionnelles, économiques et politiques expliquent que les dispositifs nationaux restent marqués par une forte hétérogénéité, tant dans leurs objectifs que dans leurs moyens de mise en œuvre.
C’est dans cet espace qu’un cadre international de lutte contre la corruption s’est progressivement construit, au fil des décennies, à travers une série d’accords, conventions et instruments internationaux, plus ou moins détaillés, plus ou moins contraignants. Ces textes visent principalement à définir des standards communs minimaux, à favoriser la coopération entre États, à encourager l’harmonisation des incriminations et à promouvoir des mécanismes de prévention, de détection et de répression de la corruption.
Jean Bour rappelle qu’« en général, ces divers instruments ne contiennent pas de dispositions directement invocables devant les juridictions nationales de l’Etat signataire, mais obligent ce dernier à s’y conformer en adaptant, au besoin, sa législation nationale »1. Au vu de la multiplicité des textes, il s’interroge « si trop de médecins ne vont pas tuer le malade ».
Pour des États comme le Luxembourg, dans lesquels la grande majorité de ces instruments internationaux est applicable, il en résulte un véritable « mille‑feuille normatif » : les textes se superposent, se complètent et se renforcent mutuellement, tout en comportant de nombreuses redondances. Cette accumulation n’est toutefois pas dépourvue de cohérence : elle reflète une approche cumulative, fondée sur la complémentarité entre instruments mondiaux, régionaux et sectoriels.
Parmi les instruments internationaux les plus importants en matière de lutte contre la corruption, figurent notamment les textes suivants :
22. Nations Unies, Convention de Mérida. Dans le cadre des Nations Unies, nous trouvons un instrument central et à vocation universelle : la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), également désignée sous l’acronyme anglais UNCAC (United Nations Convention against Corruption)2, ou encore connue sous le nom de « Convention de Mérida ». Adoptée en 2003, entrée en vigueur en 2005 et approuvée par le Luxembourg en 20073, la Convention peut être considérée comme texte fondateur de la lutte anticorruption à l’échelle mondiale.
Dès son préambule, la Convention souligne la portée systémique du phénomène, en relevant que la corruption engendre des menaces majeures pour les sociétés, bien au-delà de la seule sphère pénale. Elle exprime ainsi la préoccupation des États parties face au fait que la corruption porte atteinte à la stabilité et à la sécurité des sociétés, sape les institutions et les valeurs démocratiques, compromet les valeurs morales et la justice, et fait obstacle au développement durable ainsi qu’à l’Etat de droit.
La Convention de Mérida se distingue par son ambition globale et par l’ampleur de son champ d’application. Elle ne se limite pas à l’harmonisation des incriminations pénales, mais repose sur une approche intégrée, articulée autour de quatre piliers principaux : la prévention de la corruption, l’incrimination et la répression des principales formes de corruption dans les secteurs public et privé, la coopération internationale en matière pénale, et le recouvrement des avoirs issus de la corruption. Elle bénéficie aujourd’hui d’une adhésion quasi universelle.
D’ailleurs, le 9 décembre a été déclaré Journée internationale de lutte contre la corruption4. Cette journée doit servir à des campagnes de sensibilisation et au partage de bonnes pratiques pour prévenir et contrer la corruption mondiale.
La prévention de la corruption dans la Convention de Mérida
La Convention des Nations Unies contre la corruption fait de la prévention un pilier central de la lutte contre les pratiques corruptives, qu’elle envisage de manière globale, en couvrant le secteur public, le secteur privé et le fonctionnement même des institutions (chapitre II, art. 5 à 14).
S’agissant du secteur public, la Convention impose aux États parties d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques et pratiques de prévention de la corruption efficaces et coordonnées (art. 5). Elle prévoit l’existence d’organes ou d’autorités spécialisées chargées de la prévention de la corruption, disposant de l’indépendance et des moyens nécessaires pour exercer leurs missions sans ingérence indue, conformément aux principes fondamentaux de l’ordre juridique national (art. 6). La Convention insiste également sur l’organisation d’une fonction publique fondée sur l’efficacité, la transparence et le mérite, reposant sur des procédures objectives de recrutement et d’avancement, une rémunération adéquate ainsi que des mesures de formation et de sensibilisation des agents publics (art. 7).
Dans cette logique, la Convention encourage l’adoption et l’application de codes de conduite pour les agents publics, destinés à promouvoir l’intégrité, l’honnêteté, l’impartialité et la responsabilité dans l’exercice des fonctions publiques (art. 8). Elle impose en outre la mise en place de systèmes de passation des marchés publics transparents et concurrentiels, fondés sur des critères objectifs de prise de décision, afin de limiter les risques de favoritisme et de corruption dans la gestion des ressources publiques (art. 9).
La Convention étend expressément cette approche préventive au secteur privé (art. 12). Les États sont ainsi invités à promouvoir des mesures visant à prévenir la corruption dans les entités privées, notamment par le renforcement des normes de comptabilité et d’audit, la promotion de la transparence dans les relations commerciales et l’instauration de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, de nature civile, administrative ou pénale, en cas de pratiques corruptives.
Un volet central de cette prévention concerne la tenue des livres et états comptables. La Convention impose des mesures destinées à garantir la fiabilité des informations financières et le respect des normes comptables, et interdit expressément, lorsqu’ils sont utilisés pour commettre ou dissimuler une infraction de corruption, des comportements tels que l’établissement de comptes hors livres, les opérations insuffisamment identifiées, l’enregistrement de dépenses inexistantes, l’inscription d’éléments de passif dont l’objet n’est pas correctement identifié, l’utilisation de faux documents ou encore la destruction intentionnelle de documents comptables avant l’expiration des délais légaux de conservation (art. 12 (3)).
Au-delà des secteurs public et privé, la Convention attache une importance particulière à la transparence du fonctionnement de l’administration, en encourageant l’information du public sur l’organisation, le fonctionnement et les processus décisionnels des autorités publiques, ainsi que l’évaluation et la communication des risques de corruption au sein de l’administration (art. 10).
Enfin, la Convention souligne que la prévention de la corruption est indissociable du bon fonctionnement des institutions judiciaires. Elle appelle ainsi les États à adopter des mesures propres à renforcer l’indépendance, l’impartialité et l’intégrité des juges et des services de poursuite, afin de garantir l’effectivité de la prévention et de la répression des infractions de corruption (art. 11).
23. Convention de l’OCDE – une approche économique. La Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales a été adoptée en 19975; elle est entrée en vigueur le 15 février 1999 et a été approuvée par le Luxembourg en 20016. Cette Convention s’inscrit dans le cadre de la mission de l’OCDE, visant à promouvoir des politiques publiques favorables à une croissance économique durable, à des marchés ouverts et à une concurrence loyale. La Convention cherche à éliminer la corruption d’agents publics étrangers comme facteur de distorsion de la concurrence internationale et instaurer des conditions de concurrence équitables (“level playing field”) entre les entreprises opérant à l’international.
Au‑delà de la Convention, l’OCDE accompagne la lutte contre la corruption par un ensemble d’actions complémentaires. Elle adopte régulièrement des recommandations et instruments non contraignants (soft law), notamment la Recommandation de 2021 pour combattre davantage la corruption d’agents publics étrangers, qui précise les attentes en matière de prévention, de détection, de poursuites et de responsabilité des entreprises. L’OCDE s’appuie également sur un mécanisme de suivi et d’évaluation par les pairs, conduit par le Groupe de travail sur la corruption (→ 59), permettant d’apprécier non seulement la conformité formelle des législations nationales, mais aussi l’effectivité des poursuites et des sanctions. Par ailleurs, l’OCDE développe des lignes directrices et outils pratiques à destination des entreprises, notamment à travers les Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales, et intègre la lutte contre la corruption dans des politiques connexes telles que la fiscalité, les crédits à l’exportation ou l’aide au développement, contribuant ainsi à une approche globale, cohérente et transversale de la prévention et de la répression de la corruption internationale.
Contenu de la Convention de l’OCDE
Sur le fond, la Convention impose aux États parties d’ériger en infraction pénale le fait de corrompre intentionnellement un agent public étranger, y compris sous forme de complicité ou par l’intermédiaire de tiers, dans le cadre de transactions commerciales internationales (art. 1). Elle exige l’instauration de la responsabilité des personnes morales (art. 2), de sanctions pénales efficaces, proportionnées et dissuasives (art. 3), ainsi que de règles étendues en matière de compétence juridictionnelle, de blanchiment du produit de la corruption et de coopération internationale et entraide judiciaire (art. 4 à 9). Un volet particulièrement relevé concerne les normes comptables, la Convention imposant l’interdiction des comptes hors livres, des écritures fictives ou insuffisamment identifiées et de la destruction irrégulière de documents comptables, afin de prévenir et détecter la corruption dans les entreprises (art. 8). L’originalité de la Convention réside enfin dans son mécanisme de suivi rigoureux, assuré par le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption, reposant sur des évaluations par les pairs visant à contrôler l’effectivité de la mise en œuvre nationale des obligations conventionnelles.
24. Conseil de
l’Europe – du civil et du pénal. Créé en 1949, le Conseil de
l’Europe est une organisation internationale distincte de l’Union
européenne, regroupant aujourd’hui 46 États membres. Il a pour mission
fondamentale de promouvoir et protéger les droits de l’homme, la
démocratie et l’État de droit, considérés comme les trois piliers
indissociables d’un ordre politique et juridique européen fondé sur la
confiance, la responsabilité et la légalité.
Dans cette perspective, la lutte contre la corruption occupe une place
centrale : la corruption est expressément identifiée par le Conseil de
l’Europe comme un phénomène portant atteinte non seulement à l’équité
économique, mais surtout au fonctionnement des institutions
démocratiques, à la confiance des citoyens dans l’autorité publique et à
l’effectivité des droits fondamentaux. Les conventions anticorruption du
Conseil de l’Europe s’inscrivent ainsi dans sa mission statutaire de
renforcement de l’État de droit et de protection de la société contre
les dérives systémiques du pouvoir. Afin d’assurer une réponse globale
et cohérente à la corruption, le Conseil de l’Europe a adopté en 1999
deux instruments juridiques distincts mais complémentaires :
une Convention pénale sur la corruption,
et une Convention civile sur la corruption.
Cette distinction répond à une logique fonctionnelle. La convention pénale vise l’harmonisation des incriminations, des poursuites et des sanctions, en imposant aux États des obligations de criminalisation et de coopération répressive. La convention civile, quant à elle, appréhende la corruption sous l’angle de la réparation des préjudices, de la protection des victimes et de la responsabilité civile, dans une optique de restauration des équilibres juridiques et économiques affectés par des faits de corruption.
25. Convention
pénale. La Convention pénale sur la corruption7,
approuvée par le Luxembourg en 20058, constitue l’un des
instruments internationaux les plus ambitieux en matière de lutte contre
la corruption au plan pénal. Elle repose sur le constat partagé que la
corruption menace directement la démocratie, l’État de droit et les
droits de l’homme, et qu’elle appelle, par conséquent, une politique
pénale commune entre les États parties.
Son objectif est double. D’une part, elle vise à harmoniser les
législations pénales nationales en imposant l’incrimination d’un noyau
dur de comportements corruptifs, tant dans le secteur public que privé.
D’autre part, elle entend renforcer l’effectivité de la lutte contre la
corruption par des mesures procédurales et institutionnelles favorisant
les poursuites, la coopération internationale et la protection des
acteurs judiciaires.
Contenu et mécanismes essentiels de la Convention
Sur le plan matériel, la Convention impose aux États parties une
obligation d’incriminer un ensemble étendu de comportements. Ceux‑ci
incluent notamment la corruption active et passive d’agents publics
nationaux, étrangers et internationaux, la corruption dans le secteur
privé, le trafic d’influence, le blanchiment du produit de la
corruption, ainsi que certaines infractions comptables destinées à
dissimuler des faits corrupteurs. Cette approche large traduit la
volonté d’appréhender la corruption comme un phénomène systémique,
dépassant le seul cadre de l’administration publique.
La Convention complète ces incriminations par des obligations
procédurales: les États doivent prévoir des sanctions pénales
effectives, proportionnées et dissuasives, mettre en place des règles
claires en matière de complicité, de responsabilité des personnes
morales, de confiscation des produits de la corruption, et assurer une
protection adéquate des témoins et des collaborateurs de justice. Elle
contient enfin des dispositions détaillées relatives à la compétence
juridictionnelle et à la coopération internationale, destinées à
prévenir les stratégies de contournement fondées sur la fragmentation
territoriale des poursuites. L’application de la Convention est soumise
à un suivi par les pairs assuré par le Groupe d’États contre la
corruption (GRECO ; → 58),
mécanisme central du Conseil de l’Europe en matière d’évaluation de
l’effectivité des dispositifs anticorruption nationaux.
Le Protocole additionnel de 20039
Afin de combler certaines lacunes identifiées dans le champ personnel de la Convention, le Conseil de l’Europe a adopté un Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption. Ce Protocole étend expressément les obligations d’incrimination à la corruption d’arbitres et de jurés, qu’ils soient nationaux ou étrangers, reconnaissant le rôle central de ces acteurs dans l’administration de la justice et le règlement des différends. Il renforce ainsi la cohérence de l’arsenal pénal anticorruption en intégrant des fonctions juridictionnelles ou quasi juridictionnelles jusque‑là partiellement couvertes.
26. Convention civile. La Convention civile sur la corruption10 constitue le pendant non pénal de la Convention pénale du Conseil de l’Europe sur la corruption. Pour l’instant, elle a été signée mais pas encore ratifiée par le Luxembourg. Elle s’inscrit dans la même démarche globale de protection de la démocratie, de l’État de droit et de la confiance dans les institutions, mais en abordant la corruption sous l’angle des relations juridiques privées et de la réparation des préjudices qu’elle engendre, plutôt que sous celui de la seule répression pénale.
La logique de cette convention repose sur un constat important: la corruption ne porte pas uniquement atteinte à l’ordre public pénal, mais cause également des dommages économiques directs et indirects à des personnes physiques ou morales - concurrents évincés, partenaires contractuels, investisseurs ou employeurs - qui doivent disposer de voies de recours effectives. La Convention vise dès lors à harmoniser les législations civiles des États parties afin de garantir un niveau minimal de protection des victimes de corruption et de renforcer la prévention par les mécanismes de responsabilité civile. À l’instar de la Convention pénale, la mise en œuvre de la Convention civile sur la corruption est soumise à un mécanisme de suivi confié au GRECO.
Contenu essentiel de la Convention
Sur le plan matériel, la Convention impose aux États parties de garantir aux victimes de la corruption un droit à réparation intégrale du préjudice subi. Cette réparation peut couvrir tant le dommage matériel que le manque à gagner résultant d’un acte de corruption, dès lors qu’un lien de causalité suffisant est établi entre l’acte corrupteur et le préjudice invoqué. La Convention invite ainsi les États à lever les obstacles juridiques excessifs à l’engagement de la responsabilité civile des auteurs de corruption ou des personnes qui en ont tiré profit.
Elle prévoit également des dispositions relatives à la nullité ou à l’annulation des contrats entachés de corruption, lorsque celle‑ci a constitué un élément déterminant du consentement ou de l’équilibre contractuel. Cette faculté renforce la dimension préventive de la Convention en réduisant l’attractivité économique des pratiques corruptives.
La Convention consacre en outre des principes essentiels en matière de responsabilité des personnes morales, reconnaissant que les entreprises peuvent être tenues civilement responsables des actes de corruption commis dans leur intérêt par leurs organes ou représentants. Elle encourage simultanément l’adoption de mécanismes internes de prévention, en prévoyant que les États peuvent tenir compte de l’existence de contrôles adéquats ou de programmes de conformité dans l’appréciation de la responsabilité.
Enfin, la Convention comporte des dispositions spécifiques visant à assurer une protection effective des salariés ayant dénoncé de bonne foi des faits de corruption, notamment contre les mesures de représailles, participant ainsi au développement d’une culture de transparence et d’alerte au sein des organisations.
Au‑delà de ces conventions, le Conseil de l’Europe a progressivement élaboré un ensemble cohérent d’autres instruments non contraignants destinés à guider les États membres dans la mise en place de politiques anticorruption efficaces et harmonisées11.
J. Bour, Le phénomène de la corruption au Luxembourg, op. cit., p. 114.
Convention des Nations Unies contre la corruption ; adoptée par résolution 58/4 de l’Assemblée générale du 31 octobre 2003, entrée en vigueur au 14 décembre 2005.
Loi du 1er août 2007 portant 1. approbation de la Convention des Nations Unies contre la corruption, adoptée par l’assemblée générale des Nations Unies à New York le 31 octobre 2003 et ouverte à la signature à Mérida (Mexique) le 9 décembre 2003, 2. modification de l’article 12, point 5 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu (L.I.R.).
Il se situe ainsi après le jour de l’aviation civile (7 décembre), et avant le jour des Droits de l’homme (10 décembre) et la journée de la montagne (11 Décembre).
Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales.
Loi du 15 janvier 2001 portant approbation de la Convention de l’Organisation de coopération et de développement économiques du 21 novembre 1997 sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales et relatif aux détournements, aux destructions d’actes et de titres, à la concussion, à la prise illégale d’intérêts, à la corruption et portant modification d’autres dispositions légales.↩︎
Conseil de l’Europe, Convention pénale sur la corruption, ouverte à la signature à Strasbourg le 27 janvier 1999.
Loi du 23 mai 2005 portant approbation: a) de la Convention établie sur la base de l’article K.3 du Traité sur l’Union européenne, relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats membres de l’Union européenne, signée à Bruxelles, le 26 mai 1997; b) du deuxième Protocole établi sur la base de l’article K.3 du Traité sur l’Union européenne, à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, signé à Bruxelles, le 19 juin 1997; c) de la Convention pénale sur la corruption, signée à Strasbourg, le 27 janvier 1999; d) du Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption, signé à Strasbourg, le 15 mai 2003; et modifiant et complétant certaines dispositions du Code pénal.
Conseil de l’Europe, Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption (STE n° 191), approuvé par le Luxembourg par la loi du 23 mai 2005.
Conseil de l’Europe, Convention civile sur la corruption, ouverte à la signature à Strasbourg le 4 novembre 1999.
En particulier, la Résolution (97) 24 comprenant les Vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption énonce les standards fondamentaux en matière de prévention, d’incrimination, d’indépendance des autorités, de transparence administrative et de responsabilité. Ce socle a été complété par la Recommandation n° R (2000) 10 sur les codes de conduite des agents publics, qui invite les États à formaliser des règles claires relatives aux conflits d’intérêts, aux cadeaux, à l’impartialité et à l’intégrité de la fonction publique, en mettant l’accent sur la prévention et la responsabilité individuelle. Enfin, la Recommandation Rec(2003)4 sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales répond à un enjeu démocratique central, en posant des principes de transparence, de contrôle et de limitation des financements visant à prévenir les risques de captation du processus politique par des intérêts privés.