Chapitre 4 - Protection internationale

750. La corruption et les réfugiés. La corruption figure parmi les arguments les plus fréquemment invoqués devant les juridictions administratives luxembourgeoises statuant en matière de protection internationale. Une recherche par mots-clés dans la base de données jurisprudentielle en ligne fait ressortir pas moins de 1.300 décisions positives, souvent des décisions - majoritairement rendues en matière d’asile - dans lesquelles des allégations de corruption ou de pratiques assimilées sont avancées¹ à l’appui d’une demande de protection. Cette omniprésence s’explique : la corruption des forces de l’ordre, de la magistrature ou de l’administration est régulièrement présentée soit comme la source directe des persécutions subies, soit comme la raison pour laquelle le requérant n’a pu ou voulu solliciter la protection des autorités de son pays d’origine. Dans la très grande majorité des cas, cependant, l’argument reste accessoire et non déterminant. Il est rare que la question de la corruption donne lieu à un examen approfondi, susceptible de dégager un principe utile pour la pratique ; nous donnons ci-après deux exemples dans lesquels les juges se sont davantage penchés sur la question.

Un premier cas concerne un ressortissant albanais d’ethnie rom, ancien secrétaire général d’une division du Parti démocrate, qui a créé en 2011 l’association « Romano Gi » pour défendre les droits des Roms en Albanie. Ses projets (cantine, alphabétisation) se heurtent systématiquement au refus de son propre parti. En avril 2012, lors d’une réunion du Parti démocrate, il dénonce publiquement le fait que les fonds européens destinés aux Roms sont détournés au profit de dirigeants politiques par l’intermédiaire de deux associations officiellement agréées. En mai 2012, après avoir menacé le ministre compétent d’organiser des manifestations publiques, il reçoit des appels téléphoniques anonymes lui enjoignant d’abandonner ses activités et menaçant de tuer sa femme et ses enfants. N’ayant pas saisi la police, qu’il juge corrompue et liée au parti au pouvoir, la famille quitte l’Albanie et introduit au Luxembourg une demande de protection internationale. Le ministre la rejette, qualifiant l’Albanie de pays d’origine sûr et reprochant aux requérants de ne pas avoir sollicité la protection policière.

Ensuite, le tribunal écarte l’argument du ministre (existence d’une législation albanaise anti-corruption) au motif qu’il ne tient pas compte de la situation réelle : des rapports officiels établissement que la police applique les lois en fonction des appartenances politiques ou criminelles des personnes concernées, que le Parti démocrate contrôle l’appareil judiciaire pour éviter toute poursuite de ses membres pour infractions de corruption, et que les manifestations d’opposition ont été violemment réprimées. La décision ministérielle a été réformée.

Un ressortissant monténégrin de confession musulmane et d’ethnie bosniaque, ancien policier, expose avoir été témoin de faits de corruption systématique au sein de la police monténégrine : trafic de cigarettes, de pétrole, de bois et de voitures volées organisé par ses supérieurs hiérarchiques et collègues. Refusant de participer, il dénonce ces faits à un journaliste et au parti politique d’opposition PZP, dont il devient sympathisant malgré les pressions de la hiérarchie à soutenir le parti au pouvoir DPS. À la suite de cette dénonciation, il fait l’objet de surveillance téléphonique par la police secrète, de menaces répétées, de mutations punitives et de la non-reconduction de son contrat. Après avoir quitté la police pour exercer comme électricien, il est physiquement agressé en février 2010 (tentative de renversement par un véhicule). Son épouse déclare avoir subi une agression sexuelle anonyme. Les requérants n’ont jamais sollicité la protection des autorités, auxquelles ils déclarent ne pas faire confiance. Le ministre rejette leur demande de protection internationale.

Sur le statut de réfugié, la Cour rejette l’argument central des appelants selon lequel la dénonciation de la corruption constituerait une « opinion politique ». Elle énonce un principe de portée générale : la corruption - définie comme le fait de solliciter, d’offrir, de donner ou d’accepter une commission illicite ou un avantage indu affectant l’exercice normal d’une fonction - est certes hautement répréhensible, mais « ne s’analyse pas en une position d’ordre politique, voire des idées ou croyances exprimées par un groupement poursuivant des finalités politiques, mais plutôt en une pratique servant essentiellement à l’enrichissement personnel des personnes impliquées ». La défense de l’éthique et de la déontologie n’est pas l’apanage d’un parti politique contre un autre : elle constitue une prémisse du fonctionnement normal de toute administration publique et devrait être le dénominateur commun de tous les partis. La dénonciation de la corruption par le requérant ne traduit dès lors aucune opinion politique au sens de la Convention de Genève. Sur la protection subsidiaire, la Cour relève que les appelants n’ont jamais saisi les organes de contrôle interne et externe de la police monténégrine, et que les rapports de la Commission européenne font état de progrès dans la lutte contre la corruption au Monténégro. Le recours est rejeté et l’ordre de quitter le territoire confirmé.

999. Mot de la fin : un effort collectif et continu. Ces derniers développements consacrés au droit des réfugiés montrent que même les domaines les plus inattendus peuvent contribuer à l’effort global de prévention, de détection et de répression de la corruption. Les nombreuses pages qui précèdent auront, nous l’espérons, démontré que la corruption ne relève ni du seul droit pénal, ni du seul droit réglementaire. De la fiscalité aux marchés publics, du droit du travail à la responsabilité civile, nous avons parcouru une multitude de domaines juridiques et constaté que tous les niveaux normatifs sont mobilisés : droit international, européen et national.

Cette diversité rappelle que la lutte contre la corruption ne saurait être l’affaire d’une seule branche du droit, ni même des seules sciences juridiques, comme nous l’avons souligné dès l’introduction (→ 04).

À sa modeste mesure, le présent ouvrage ne constitue qu’une goutte d’eau supplémentaire sur la pierre de la lutte contre la corruption. Comme nous l’avons rappelé tout au long de cet ouvrage, cette lutte ne pourra produire des résultats durables que si elle est portée par l’ensemble de la société. Si vous avez eu le courage et la patience de parvenir jusqu’à ces dernières lignes, vous participez déjà à cet effort – Merci !

Nombre de décisions répondent aux mots-clefs afférents.

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Trib. adm., 27 juin 2013, n° 31543 du rôle : « Ainsi, les menaces que les demandeurs déclarent avoir subi de la part de personnes inconnues, en raison de l’engagement de Monsieur... pour la défense des droits des roms et en raison du fait que Monsieur... a dénoncé certains actes de corruption soutenus par le parti démocratique, constituent des motifs qui s’inscrivent sur une toile de fond politique et pouvant ainsi justifier la reconnaissance du statut de réfugié, (…). Sans contester la description de la situation de fait en Albanie, la partie étatique fait essentiellement état de la législation albanaise en citant des extraits de la loi albanaise concernant l’organisation et le fonctionnement de la police municipale, suivant lequel l’accès aux autorités policières serait garanti et la police devrait assurer sa protection aux citoyens. La partie étatique argumente encore en substance que la corruption dans les secteurs publics et privés serait criminalisée sous sa forme active et passive. Les développements de la partie étatique se réfèrent partant à une volonté politique albanaise de lutter contre la corruption, mais ne tiennent pas compte de la situation réelle en Albanie, de sorte que les explications de la partie étatique ne sont pas de nature à énerver les développements des demandeurs et qu’il y a partant lieu de conclure que les autorités albanaises n’ont pas pu ou voulu accorder une protection aux demandeurs ».↩︎
Cour adm., 9 janvier 2014, n° 33016C : « Or, la corruption, qui se définit généralement par le fait de solliciter, d’offrir, de donner ou d’accepter, directement ou indirectement, une commission illicite ou un autre avantage indu qui affecte l’exercice normal d’une fonction ou le comportement requis du bénéficiaire de la commission illicite ou de l’avantage indu, est hautement répréhensible, particulièrement au sein des forces de l’ordre nationales, mais ne s’analyse pas en une position d’ordre tant soit peu politique, voire des idées ou croyances exprimées par un groupement poursuivant des finalités d’ordre politique, mais plutôt en une pratique servant essentiellement à l’enrichissement personnel des personnes impliquées. Ainsi, la défense des valeurs d’éthique et de déontologie ne peut pas être considérée comme l’apanage d’un parti politique par opposition à d’autres partis politiques, mais comme une prémisse du fonctionnement adéquat de toute administration publique et devrait dès lors être le dénominateur commun à tous les partis politiques, qu’ils soient au pouvoir ou dans l’opposition. Enfin, les faits de corruption sont généralement considérés comme relevant non pas exclusivement de la sphère des sanctions d’ordre politique, mais primairement du droit commun des faits pénalement répréhensibles ».

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