Introduction

01. Corrumpere. L’infraction de corruption appartient à la famille plus large des atteintes à la probité. Le mot lui-même est évocateur. Issu du latin corrumpere, il porte l’idée d’altération, de dégradation, de rupture d’un état considéré comme sain ou intact. Le langage courant en a conservé toute l’étendue : une personne peut être corrompue, mais un texte, un fichier ou des données peuvent l’être également. D’ailleurs, le Code pénal lui-même utilise le terme en dehors du contexte où nous l’entendons dans ce livre, par exemple en parlant de témoins corrompus (Art. 209) ou de corruption de mineurs en matière de prostitution¹.

Dans son acception qui nous intéresse ici, ce qui est altéré est l’intégrité d’une fonction. Une personne dispose, en raison de sa qualité, de son emploi ou de sa position, d’un pouvoir qui ne lui appartient pas entièrement : elle l’exerce pour l’État, pour une administration, pour une entreprise ou, plus généralement, dans un intérêt qui dépasse le sien. La corruption apparaît lorsque ce pouvoir est détourné de sa finalité pour servir un intérêt particulier, en contrepartie d’un avantage. Peu importe alors que l’on se trouve dans le secteur public ou privé, que l’avantage profite directement au décideur, à un proche ou à un tiers : il y a déloyauté.

Les définitions légales de la corruption sont multiples. La définition centrale est issue de l’infraction pénale figurant dans notre Code pénal (→ 130) et qui est encadrée par le droit international et européen. Dans les conventions internationales, on trouve notamment la définition suivante : « on entend par ‘corruption’ le fait de solliciter, d’offrir, de donner ou d’accepter, directement ou indirectement, une commission illicite, ou un autre avantage indu ou la promesse d’un tel avantage indu qui affecte l’exercice normal d’une fonction ou le comportement requis du bénéficiaire de la commission illicite, ou de l’avantage indu ou de la promesse d’un tel avantage indu »².

La corruption est un phénomène général lié à la détention d’un pouvoir dont le titulaire est tenté d’abuser. Et la tentation est humaine.

02. Une infraction aux multiples conséquences. La corruption présente en outre cette particularité que ses conséquences sont doublement invisibles. L’acte lui-même l’est d’abord : corrupteur et corrompu ont normalement un intérêt commun à ce que leur accord demeure caché, de sorte que la corruption produit peu de plaintes, peu de victimes immédiatement identifiables et, par nature, un important chiffre noir. Mais son dommage est également peu visible pour ceux qui se laissent tenter. Le corrupteur perçoit immédiatement le marché obtenu, l’autorisation délivrée ou la faveur accordée ; le corrompu perçoit l’argent, le cadeau ou l’autre avantage qui lui est promis. Ils voient peut-être le risque qu’ils encourent (la prison), mais non le coût global. Les victimes paraissent abstraites et absentes de la scène : le concurrent qui n’a pas obtenu le marché, le candidat qui n’a pas bénéficié du même traitement, l’entreprise dont un salarié a vendu la loyauté, le citoyen qui ignore que la décision publique n’a pas été prise dans l’intérêt général. La corruption rompt l’égalité, fausse la concurrence et altère la confiance du public dans les élus, les fonctionnaires et les décideurs économiques. Répétée et généralisée, elle finit par ronger l’État de droit.

En effet, « la corruption constitue une menace sérieuse et grave pour la démocratie, alors qu’elle en sape les bases mêmes et risque de la discréditer »⁴. « La corruption porte atteinte aux institutions démocratiques et aux valeurs universelles sur lesquelles l’Union est fondée, en particulier l’Etat de droit, la démocratie, l’égalité et la protection des droits fondamentaux. Elle met en péril le développement, la prospérité ainsi que la durabilité et le caractère inclusif de nos économies. La lutte contre la corruption est essentielle pour améliorer la qualité de la démocratie et concrétiser pleinement l’Etat de droit »⁵. Elle « porte non seulement atteinte aux valeurs démocratiques, mais elle freine également le développement économique, en ce qu’elle fausse le jeu de la libre concurrence »⁶.

Rechercher les causes profondes de la corruption dépasserait l’objet de cet ouvrage. On peut néanmoins se demander si elle ne trouve pas une partie de ses ressorts dans des comportements humains très ordinaires : la cupidité, bien sûr, mais aussi la tendance à confondre ce qui nous appartient avec les pouvoirs ou les ressources qui nous ont été confiés, auxquels s’ajoute parfois une dose de « je l’ai bien mérité ».

03. La corruption dans le Grand-Duché. Suivant les indicateurs disponibles, le Luxembourg ne figure certainement pas parmi les États les plus exposés à la corruption. Le Luxembourg est une économie avancée, dotée d’un État social développé et de niveaux de rémunération comparativement élevés, tant dans le secteur public que dans une large partie du secteur privé. Le terreau y est ainsi moins propice à certaines formes de corruption quotidienne ou de « corruption de nécessité », dans lesquelles le paiement d’une faveur devient presque une condition d’accès à un service ou un complément ordinaire de rémunération. Monarchie constitutionnelle et démocratie parlementaire, le Grand-Duché dispose par ailleurs d’institutions stables et d’un État de droit solidement ancré dans son ordre constitutionnel et dans sa pratique politique et administrative.

Mais il faut aussi accepter de regarder dans le miroir et de constater que la corruption existe aussi dans le petit Grand-Duché. Les acquis en matière d’État de droit ne sont jamais définitifs : relâcher les mécanismes de prévention, de transparence, de contrôle et de répression, au motif que le phénomène paraîtrait marginal, serait précisément prendre le risque de les fragiliser. La position relativement favorable du Luxembourg peut d’ailleurs expliquer en partie pourquoi la lutte contre la corruption n’y a pas toujours occupé la même place dans l’agenda politique et législatif que dans des États qui y étaient confrontés de manière plus radicale. Comme nous le verrons, le Luxembourg n’a pas été, dans plusieurs domaines, à l’avant-garde de la politique anticorruption et a dû (devra) progressivement combler certains retards.

Le Luxembourg est, en revanche, particulièrement exposé à la dimension internationale du phénomène. Sa place financière, et singulièrement son industrie des fonds d’investissement et de la gestion d’actifs, compte parmi les plus importantes au monde. Cela signifie nécessairement que des capitaux dont l’origine économique se situe très loin du territoire luxembourgeois peuvent transiter par des banques, fonds, sociétés de gestion, professionnels ou structures établis au Grand-Duché.

Cette réalité explique l’importance, pour le Luxembourg, de la régulation du secteur financier et surtout des mécanismes de lutte contre le blanchiment, auxquels notre ouvrage consacrera une attention particulière (→ 496). Une affaire de corruption commise à des milliers de kilomètres peut devenir une affaire luxembourgeoise dès lors que les fonds qui en sont issus entrent dans les circuits financiers du Grand-Duché. « Le Luxembourg subit indirectement le contrecoup des nombreuses affaires éclatées à l’étranger. Les autorités judiciaires luxembourgeoises sont en effet confrontées avec un nombre appréciable de demandes d’entraide judiciaire internationale en la matière »⁷. La coopération internationale est dès lors essentielle (→ 281).

04. Au-delà du juridique. Cet ouvrage aborde la corruption sous un angle juridique. Celui-ci est toutefois loin d’être le seul pertinent. La corruption constitue, par nature, un phénomène qui mérite et nécessite une approche multidisciplinaire. L’analyse économique s’interroge notamment sur le coût de la corruption et sur l’efficacité des moyens consacrés à sa prévention. La corruption peut fausser la concurrence et l’allocation des ressources, décourager l’investissement, réduire la productivité, diminuer les recettes publiques. Le sujet intéresse également la sociologie, la criminologie, la psychologie et les sciences comportementales⁸, la science politique, ainsi que les sciences de la gestion et des organisations. Chacune pose des questions différentes, mais complémentaires : pourquoi certaines personnes ou certains groupes sont-ils davantage exposés à la corruption ? Qu’est-ce qui conduit un individu à accepter ou proposer un avantage indu ? Dans quels environnements la corruption se développe-t-elle et finit-elle parfois par être considérée comme normale ? Quels en sont les coûts collectifs ? Et quels mécanismes permettent réellement de la prévenir, de la détecter et de la combattre ?

Mais sous ces aspects, la corruption ne présente rien de spécifiquement luxembourgeois. La littérature scientifique étrangère peut donc être largement mobilisée. Il en va autrement du droit. Malgré une harmonisation internationale et européenne de plus en plus poussée chaque ordre juridique national conserve ses particularités. C’est précisément ce qui justifie de consacrer un ouvrage luxembourgeois aux aspects juridiques.

Une petite réserve concernant la science politique : la petite taille du Luxembourg, la densité des réseaux d’interconnaissance et la proximité entre sphères politique, administrative, économique et professionnelle peuvent influer sur les mécanismes de risque, de contrôle et de dénonciation (« Mir waren dach deemools zesummen am Schwammclub an um Scoutscamp zu Huelmes. Iwwregens, wéi geet et dem Jhemp? »).

05. Objectif de ce livre. À l’instar de nos publications antérieures, l’ambition du présent ouvrage n’est pas de dresser un tableau complet et exhaustif de la corruption sous toutes ses facettes. Il s’agit d’apporter une pierre bien spécifique à l’édifice et au débat, celle du droit luxembourgeois.

Le Luxembourg est un petit pays. Sa production doctrinale, sa jurisprudence publiée et la recherche universitaire demeurent limitées. En matière de corruption, une partie importante du cadre normatif trouve sa source dans le droit international et européen. À cela s’ajoute la proximité de notre ordre juridique avec ceux de la France et de la Belgique, particulièrement en droit pénal. Il est d’usage que magistrats, avocats et juristes luxembourgeois puisent également dans la doctrine et la jurisprudence de nos voisins belges et français.

Vous trouverez aisément de nombreux commentaires des conventions internationales, des instruments européens ou de la jurisprudence abondante de la Cour de cassation française, et nous n’entendons pas les paraphraser ici. Les principaux textes internationaux et européens seront présentés et cités, de même que certaines décisions étrangères particulièrement importantes ou marquantes. Mais le regard restera tourné vers le Luxembourg. Nous avons ainsi exploité les textes nationaux, les travaux parlementaires, la jurisprudence disponible et la (mince) doctrine luxembourgeoise sur le sujet.

Cette limitation des sources nationales est compensée par un champ de vision élargi. Le sujet ne sera pas cantonné aux quelques infractions du Code pénal qui en constituent le noyau répressif. « Pour lutter efficacement contre la corruption, des mécanismes tant préventifs que répressifs sont nécessaires », et la prévention permet de réduire le besoin de répression⁹. Nous aborderons également les matières périphériques : prévention et probité des agents publics et des élus, conflits d’intérêts, marchés publics, lanceurs d’alerte, enquêtes internes, blanchiment et confiscation, etc. Trop souvent, les questions juridiques sont présentées en « silos », alors que le droit est une matière vivante dans laquelle les domaines, les règles et les concepts coexistent, se croisent et interagissent. C’est ce microcosme juridique luxembourgeois de la corruption que nous nous proposons d’explorer sans plus attendre.

Quant au format, certaines parties centrales de notre ouvrage seront davantage détaillées, tandis que d’autres gardent volontairement le style d’un guide pratique.

06. Une stratégie nationale en cours d’élaboration. Bien que le droit international y invite¹⁰, le Luxembourg ne dispose à ce jour pas de stratégie nationale formalisée et publique en matière de corruption¹¹. On peut tout au plus mentionner les travaux non publics au sein du COPRECO (→ 43) et la circulaire, également non publique, du Parquet général en matière de corruption (→ 101). Pourtant, l’approche de « stratégie nationale » a le vent en poupe, et le Luxembourg en dispose dans de nombreux domaines, que ce soit en raison de contraintes européennes ou sur base d’initiatives nationales.

Une stratégie nationale est un document de politique publique qui, dans un domaine déterminé, fixe à l’échelle de l’État des objectifs et priorités, les mesures et moyens destinés à les atteindre ainsi que, le cas échéant, les modalités de leur mise en œuvre et de leur suivi. Le recours à cet instrument est courant au Luxembourg¹², au point même qu’il y a une « stratégie des stratégies »¹³.

La directive-corruption (Art. 21, → 28) obligera désormais le Luxembourg à adopter et à publier une stratégie nationale de prévention et de lutte contre la corruption, définissant des objectifs, des priorités, les mesures correspondantes et les moyens nécessaires pour les atteindre¹⁴. Les travaux luxembourgeois ont déjà commencé. Une évaluation nationale des risques de corruption et du cadre anticorruption existant a été lancée en janvier 2026. Elle doit couvrir les risques tant nationaux que transnationaux ainsi que les secteurs public et privé, identifier les secteurs particulièrement exposés et dresser l’état des mesures existantes et des besoins des différentes parties prenantes¹⁵. Cette évaluation est expressément destinée à servir de point de départ à l’élaboration de la future stratégie nationale anticorruption¹⁶.

Dans le domaine proche et connexe de la lutte anti-blanchiment (→ 496), le Luxemburg est plus avancé en ce qui concerne l’analyse des risques et la coordination de l’action des autorités.

07. Statistiques. « Il peut être difficile de repérer les infractions de corruption et de mener des enquêtes à leur sujet, étant donné qu’elles se produisent le plus souvent en secret »¹⁷. Lors de l’importante réforme de 2001, le législateur fait le constat que « le nombre de condamnations pénales du chef de faits de corruption, de concussion ou d’immixtion de fonctionnaires est relativement faible »¹⁸, mais constate en même temps qu’il est difficile d’évaluer l’importance du phénomène par le seul nombre des condamnations pénales¹⁹. Jean Bour ajoute : « Existe-t-il des instruments de mesure, scientifiquement fiables, pour mesurer l’importance ou le niveau de corruption dans un Etat déterminé ? La réponse est claire : évidemment non (…) la grande difficulté consiste dans le fait que par nature la corruption est un phénomène caché »²⁰. Un des objectifs de la directive-corruption est la mise en place, au niveau des différents Etats, de systèmes permettant d’enregistrer et de communiquer des données statistiques, par exemple sur le nombre d’infractions pénales et leur traitement et suivi, afin de les centraliser et les rendre accessibles²¹.

Ainsi, les données judiciaires disponibles sont limitées. Suite à une question parlementaire, les données suivantes ont été fournies en termes d’affaires de corruption qui ont été poursuivies au Luxembourg²² : 5 cas (2019), 10 cas (2020), 5 cas (2021) et 18 cas (2022). Nous pouvons aussi renvoyer aux données, pas très granulaires, publiées par la CRF (→ 53). L’EPPO (→ 55) rapporte pour 2025 en tout 32 dossiers ouverts, dont 3 cas de corruption. Le rapport OCDE relève une quasi-absence de cas de corruption transnationale. Comme nous le verrons, tous les cas poursuivis jusqu’ici au Luxembourg concernent des agents publics ; aucun cas de corruption privée n’est à relever.

Les données judiciaires et administratives présentent l’avantage d’une certaine objectivité, mais elles ne permettent d’appréhender qu’une partie limitée du phénomène. Parce que la corruption est par nature dissimulée, les statistiques pénales renseignent tout autant sur la capacité de détection et de poursuite des autorités que sur l’ampleur réelle des pratiques corruptrices. C’est la raison pour laquelle les organisations internationales recourent également à des instruments de mesure fondés sur des enquêtes et sondages d’opinion. Ces indicateurs reposent sur une appréciation nécessairement plus subjective du phénomène et doivent être interprétés avec prudence. Ils n’en demeurent pas moins pertinents. En effet, l’intégrité des institutions publiques et des acteurs économiques ne doit pas seulement exister ; elle doit également être perçue.

Parmi ces instruments, l’Indice de perception de la corruption (Corruption Perceptions Index ou CPI) publié annuellement par Transparency International constitue la référence la plus largement utilisée au niveau international. L’édition 2025 attribue au Luxembourg un score de 78 sur 100 et le place au 8e rang mondial et 4e rang européen. Par ailleurs, 19 % des personnes interrogées estiment que la corruption a augmenté au cours des douze derniers mois, tandis que 2 % déclarent avoir versé un pot-de-vin pour accéder à un service public.

08. Un intérêt politique limité ? Si la question était posée aux responsables politiques ou aux autorités compétentes, ceux-ci contesteraient sans doute l’idée que la lutte contre la corruption ne constitue pas une priorité nationale. Une analyse rétrospective conduit néanmoins à un constat plus nuancé. Certes, comme nous le verrons au fil du présent ouvrage, le Luxembourg n’a pas été totalement épargné par les affaires de corruption. Toutefois, aucune d’entre elles n’a véritablement atteint l’ampleur d’un grand scandale politico-financier comparable à ceux qui ont marqué d’autres États européens et durablement influencé leur agenda politique. De manière plus générale, la corruption ne semble pas avoir occupé une place centrale dans le débat public ou l’action politique nationale. Sur le plan pénal, l’attention des autorités s’est historiquement davantage portée sur d’autres formes de criminalité économique, en particulier le blanchiment de capitaux et, plus récemment, la fraude fiscale, reléguant souvent la corruption au second plan. Cette situation se reflète également dans l’évolution de l’arsenal législatif. Plusieurs incriminations aujourd’hui considérées comme essentielles, telles que la corruption dans le secteur privé ou le trafic d’influence, n’ont été introduites que relativement tardivement en droit luxembourgeois. Plus largement, les réformes intervenues en la matière ont souvent été adoptées sous l’impulsion d’engagements internationaux, de recommandations formulées par des organisations internationales ou d’initiatives européennes, plutôt qu’à la suite d’une dynamique politique interne. L’approche luxembourgeoise apparaît ainsi essentiellement réactive. L’adoption prochaine de la directive européenne relative à la lutte contre la corruption contraindra d’ailleurs une nouvelle fois le législateur à réexaminer son dispositif (→ 28). Jean Bour relevait ainsi qu’« au Luxembourg, ni la corruption ni le blanchiment n’ont été abordés dans la campagne électorale de 2023 » et qu’« aucune référence n’y est faite dans le programme gouvernemental »²⁴. Le conseil de cet ancien Procureur d’Etat est clair : « Ne serait-il pas judicieux que le Luxembourg se montre plus proactif en matière de lutte contre la corruption, sans ‘courir’, de façon minimaliste et réactive, souvent avec retard, après les directives et les recommandations »²⁵. Le même auteur rappelle aussi que les derniers rapports de l’OCDE soulignent l’absence d’une véritable politique et que le Luxembourg doit mieux cerner les risques de corruption transnationale auxquels ses entreprises sont exposées ; la mise en œuvre de l’infraction de corruption transnationale est qualifiée de ‘très timide’ et les peines prononcées sont jugées faibles et peu dissuasives²⁶.

Le même retard par rapport aux pays voisins s’observe d’ailleurs dans l’adoption des codes de conduite ou dans l’adoption de lois sur la transparence administrative et l’accès aux documents.

09. Un bémol avant de commencer : la lutte anti-corruption instrumentalisée ? S’il faut par principe saluer et soutenir les efforts visant à prévenir, détecter et réprimer la corruption, il faut également rester vigilant quant aux risques d’abus. L’accusation de corruption est particulièrement puissante : des accusations gratuites ou des procédures instrumentalisées peuvent devenir des instruments de lutte pour le pouvoir, destinés à discréditer, voire à écarter des adversaires politiques. Le Luxembourg ne paraît pas avoir connu jusqu’ici de cas marquants d’une telle instrumentalisation. Certaines affaires ont néanmoins montré combien une mise en cause pénale (même non utilisée volontairement comme arme politique) peut produire des conséquences politiques importantes avant même toute décision judiciaire définitive ; nous ne ferons qu’évoquer des affaires et laisserons au lecteur le soin de se forger son avis : « Gaardenhaischen », « Medicoleaks », « Livange » ou « Frëndeskrees ». Ceux qui portent de telles accusations, comme les autorités de poursuite appelées à les traiter, doivent être conscients de leur responsabilité. Il faut éviter des « dérives s’apparentant à la chasse aux sorcières » ²⁷. Hors des frontières du Grand-Duché, le risque d’une instrumentalisation de la lutte anticorruption s’est avéré bien réel. Le lecteur comprendra et nous nous en tiendrons là.

10. Plan. Le cadre étant planté, nous analyserons d’abord l’environnement normatif de la corruption (titre 1er), avant de nous intéresser aux principaux acteurs de la lutte anticorruption (titre 2). Nous aborderons ensuite la répression pénale (titre 3), puis la prévention de la corruption, successivement dans le secteur public (titre 4) et dans le secteur privé (titre 5). Sous un angle plus pratique, nous poursuivons avec les moyens pour détecter la corruption (titre 6) et pour réagir lorsqu’un incident est détecté (titre 7). La corruption entretient enfin des liens étroits avec plusieurs autres domaines du droit, notamment le droit de la concurrence et celui des marchés publics. Ces ramifications feront l’objet d’un dernier titre (titre 8).

11 à 19. Réservés.